[교육정책과 교육입법의 전문성을 강화하라! - 교사 정치기본권 회복이 필요한 이유 -]
- 일시: 2022. 09. 08.
- 장소: 국회의원회관 제1소회의실
- 주최: 한국노동조합총연맹·한국노총중앙연구원·교사노동조합연맹·더불어민주당 강득구·강민정·도종환·이수진(비례) 국회의원
- 후원: 더불어민주당 전국노동위원회 · 노동존중실천국회의원단
교원의 정치기본권, 왜 중요한가?
김성천 한국교원대학교 부교수
1. 문제 제기
서울 S초 교사가 운명을 달리하는 안타까운 사건이 발생하면서 교원들의 분노가 들끓었다. 무더운 여름에도 집회를 진행하면서 제도 개선을 위한 목소리를 높였다. 왜 이런 문제가 발생했는가에 관해서는 여러 차원의 분석이 가능하지만, 교원의 정치기본권이 박탈된 상황과 무관하지 않다. 교사들에게는 외부로부터 주어지고, 내부로부터 만들어지는 신화가 존재한다. 외부로부터 주어진 신화는 교원의 정치적 중립성이고, 내부로부터 만들어가는 신화는 교사는 수업만 하면 된다는 것이다. 두 신화는 결과적으로 교원 스스로 교육정책으로부터 배제된 결과로 이어졌고, 행정에 교육이 종속된 상황을 만들었다. 이른바. 교육의 행정화, 입법화, 사법화 현상이 심화되었다. 온갖 불필요한 지침과 규율이 학교와 교사를 옥죄이게 되었고, 이 과정에서 교사들의 어려움은 가중되었다.
김혁동·김진희·황유진(2018)의 연구에서는 학교에 영향을 미치는 944건의 각종 규제들을 교무학사, 일반, 행정의 영역으로 나누어 분석한 결과, 학교자치의 관점에서 볼 때, 폐지가 필요한 지침은 55.8%에 달했고, 수정이 필요한 지침은 12.9%, 존치해야할 지침은 31.3%로 나타났다. 규제 자치가 모두 불필요한 것은 아니지만, 학교자치의 관점에서 보면 불필요한 지침이 절반을 상회하는 상황은 교육의 행정화 내지는 관료화가 심화되고 있음을 시사한다. 이런 경우, 학교는 스스로 판단하고, 의사결정을 내리기보다는 상급기관의 지침을 기다리는 상황에 이르게 된다.
특정 사안이 터지면 국회는 법률을, 시도의회는 조례를 통과시킨다. 현장의 요구를 반영하여 반드시 필요한 법률이나 조례도 있지만, 오히려 도움이 되지 않거나 상황을 악화시키기도 한다. 아동학대금지법의 남용도 그런 차원에서 해석할 수 있다. 이처럼 교육은 정책의 영향을 받는데, 정책은 정치를 통해 결정된다. 그런데, 교원들은 정치 중립성의 굴레로부터 오랜 세월 벗어나지 못하고 있다. 그 과정에서 비전문가들이 교육정책과 정치에 관여하는 상황이 오게 되고, 이 과정에서 제도와 정책의 왜곡이 올 수 있다. 선거를 통해서 대리인을 선출하기도 쉽지 않다. 교원들은 선거 과정에서 일절 관여를 할 수 없기 때문이다. 교육감 선거만 해도, 일반 정치인들이 아닌 교육전문가가 참여할 수 있도록 출마 요건이 존재하지만, 퇴직을 하지 않는 한 참여가 불가능하다. 시도의원도 마찬가지이다.
이러한 상황은 정책과 현장의 괴리 현상을 심화시키고, 교원의 정책 소외 현상을 만들어낸다. 이는 민주시민교육의 활성화를 해야하는 공교육의 책임에도 맞지 않다. OECD국가의 사례와 비교해봐도, 정치적 중립성을 명분으로 우리나라처럼 교사들을 옥죄이는 사례도 없다. 정치적 중립성이 갖는 의미는 무엇인가? 교원은 시민이나 공무원 내지는 교원으로서의 이중적 지위를 갖고 있는데, 정치와 관련한 직무연관성이 강하지도 않은 편인데, 현행의 규제 방식이 타당한 것인가? 학생들은 당원으로서 활동이 가능한데, 교원은 왜 불가능한가? 교사가 수업에서 교화 내지는 주입을 하지 않으면 충분할텐데, 현장의 요구를 정치를 거쳐 정책화하는 과정은 왜 불가능한 것인가? 이러한 질문을 우리는 계속 던져야한다. 헌법재판소의 판결은 성역이 아니며 시대의 흐름에 따라서 충분히 바뀌어야 한다. 교원의 정치적 기본권 보장은 더 이상 외면할 수 없는 과제로 보인다.
본 고는 정치와 민주시민교육의 의미를 살펴보고, 교원의 정치적 참여를 사실상 봉쇄하고 있는 법안의 내용을 살펴본다. 최근 교원의 정치적 참여를 보장한 강민정 의원이 대표발의안 법안을 소개한다. 헌법재판소의 판결문을 살펴본다. 동시에 교사이면서 교사노조연맹 집행부인 4명과 면담한 내용을 바탕으로 정치기본권의 방향과 쟁점, 과제에 대해서 다루었다.
2. 이론적 배경 및 선행연구 검토
1) 정치와 민주시민교육
일반적으로 우리는 정치에 관해서 부정적 관점을 갖는다. 정치적인 인물, 정치적 접근, 정치 공세와 같은 정치가 붙는 수식어는 부정적인 상황에서 사용된다. 그렇기 때문에 우리는 정치에 대해서 “불가근불가원”의 관점을 갖기 원한다. 우리 주변에 누군가가 정치에 나선다고 하면, 대부분은 패가망신할 수 있으니 신중해야 한다고 조언할 가능성이 크다. 그만큼 우리에게 정치는 나와는 거리가 먼 영역이나, 혐오의 영역으로 인식하거나, 혹은 대단한 리더십을 가진 사람들이 참여하는 신비의 영역으로 인식한다. 이러한 상황은 우리에게 정치를 멀게 인식하게 하고, 직업 정치인들에게 맡겨 두면서, 내가 참여할 수 있는 영역으로는 인식하지 않는다. 그 과정에서 정치는 관람의 영역으로 전환되고, 소수의 엘리트들의 정치로 타락한다.
그렇다면 정치란 무엇인가? 홍익표·진시원(2018)은 정치를 ① 권력 투쟁과 갈등으로 이해하는 관점, ② 타협과 동의를 통해 이해관계를 조정하는 기술 또는 과정으로 보는 관점, ③ 정부가 국민을 통치하고 다스리는 능력, 상태, 결과로 보는 관점으로 나눌 수 있다고 보았다. 통상적으로 정치에 관해 부정적 인식에 나타난 이유는 정치를 투쟁과 대립, 갈등의 양상으로 이해하기 때문이다. 그러나 정치는 한정된 자원을 누구에게 얼마나 어떻게 배분할 것인가를 결정하는 과정을 포함하는데, 이는 정책은 물론 교육의 과정과도 밀접한 연관이 있다. 예컨대, 한정된 교육 예산을 가지고 유아교육, 초중등교육, 고등교육, 평생교육 가운데 어디에 더 많이 배분할 것인가는 정치 과정을 거쳐 결정된다. 최근 교사를 대상으로 한 일부 학부모의 갑질의 배경도, 학부모 개인의 인성 차원의 문제로 볼 수도 있지만, 아동학대금지법의 남용과 오용이 핵심이다. 이 문제를 해결하기 위해 국회 차원에서는 다양한 법률안이 상정되었는데, 국회의 여야합의 내지는 타협의 과정을 거쳐야 문제가 해결될 수 있다. 문제의 촉발도, 해결도 국회의 입법안에서 출발했고, 마무리 될 것이다. 이는 정치와 정책의 구분을 무의미하게 한다. 상당수의 정책의 창이 열리는 계기는 선거와 관련되어 있다. 자유학기제, 돌봄, 고교학점제, 마을교육공동체, 무상급식 등도 대통령 선거, 국회의원 선거, 시도교육감 선거를 거쳐 시작되었음을 우리는 기억할 필요가 있다.
앤드류 헤이우드(2019)는 정치 개념을 설명하면서, 마키아벨리의 군주론에서 볼 수 있는 ‘통치기술로서 정치’, ‘공적 업무로서 정치’로 나누었다. 그는 공적 기구와 시민사회, 공적 영역과 가족과 가정생활의 사적 영역으로 구분한다. ‘타협과 합의로서 정치’를 설명하는데, 강제적인 힘보다는 토의와 토론, 조정 등을 강조한다. 또 하나의 정의는 권력으로서 정치이다. 권력을 바탕으로 자원의 생산·분배·소비와 관계한다, 물론, 희소자원을 둘러싼 투쟁 역시 종종 나타난다. 대입제도의 선발 역시 희소자원을 둘러싼 지역 간, 계층 간 투쟁의 양상을 보이고 있고, 그 결정 역시 정치의 과정을 거치게 된다.
김영명(2007)은 정치를 작은 정치와 큰 정치로 구분하였다. 그는 개인 이익을 위해 권력투쟁하는 방식을 작은 정치로, 사회 정의와 공익을 실현하는 과정을 큰 정치로 규정하였다. 사회 정의의 실현을 구체적으로 집행하는 행위를 행정으로 보았다. 행정과 정치가 완전히 일치하지는 않지만, 정치의 영역과 밀접한 관련이 있으며, 현실적으로 이를 구분하기란 쉽지 않다는 것이다. 하지만, 행정의 비대화와 전문화 현상이 나타나면서 전문직업 관료에게 많은 것을 맡기는 상황도 나타나고 있다. 동시에, 대의 민주주의에 대한 한계도 지적되고 있다.
이러한 한계를 넘어서기 위해서 거버먼트에서 거버넌스 개념이 강조되고 있다. 주권을 가진 국민이 입법부를 구성하고, 입법부가 행정권을 통제하는 차원의 거버넌스를 넘어서서 참여민주주의 모델을 기반으로 정책의 투입과 과정, 산출에 함께 참여하고 책임지는 능동적 시민에 기초한 거버넌스를 상정하고 있다(김의영, 2014). 학교운영위원회도 거버넌스의 철학과 가치를 반영한 구조라고 볼 수 있다.
필립스 쉬블리(2018)는 민주주의를 구성하는 성숙된 정치문화를 위한 핵심 요건으로 민주시민을 들었는데, 그 속성과 행동은 ① 관용: 자신들의 생각을 자유롭게 개진하고 이를 받아들일 수 있어야 함 ② 적극적 참여: 정부에 대해 자신의 권위를 행사하기 위한 투표와 같은 행위 ③ 높은 수준의 관심과 정보: 맹목적인 참여가 아닌 제대로 된 현상에 대한 파악 ④ 국가, 정권, 정부에 대한 다양한 지지: 추상적인 차원의 지지 등을 예로 제시하였다. 이는 민주시민의 형성이 수준 높은 정치를 구성하는데 매우 중요한 요건임을 시사한다. 서현진·이수정(2020)은 민주주의를 이 시대에 필요한 최선의 정치체제로 보았지만, 이를 지키고 가꾸는데 많은 노력이 필요하다고 주장하였다. 저자들은 헌법, 정부형태, 의회, 정당, 시민사회 활성화, 미디어와 같은 제도적 장치와 함께 역량을 갖춘 시민, 자유와 평등의 가치 추구와 실질적 조화, 민주적 절차의 중요성에 대한 시민 의식 등을 강조하였다. 그렇다면 민주주의의 기준과 제도는 무엇인가? 박상준(2020)은 민주주의의 기준과 제도를 다음과 같이 제시하였다.
이처럼 민주주의라는 하드웨어를 잘 운영하기 위해서는 시민이 필요하다. 이러한 시민은 저절로 형성되는 것은 아니기 때문에, 체계적인 교육을 필요로 한다. 교육부(2022: 4-6)는 2022 개정교육과정에서 구성의 중점 요소로서 ① 디지털 전환, 기후·생태환경 변화 등에 따른 미래사회의 불확실성에 능동적으로 대응할 수 있는 능력과 자신의 삶과 학습을 스스로 이끌어가는 주도성을 함양 ② 학생 개개인의 인격적 성장을 지원하고, 사회구성원 모두의 행복을 위해, 서로 존중하고 배려하며 협력하는 공동체 의식 함양을 제시하였다. 이를 기반으로 교육과정이 추구하는 인간상을 4가지로 제시하였는데, 그 중 하나를 “공동체 의식을 바탕으로 다양성을 이해하고 서로 존중하며 세계와 소통하는 민주시민으로서 배려와 나눔, 협력을 실천하는 더불어 사는 사람”으로 제시하였다. 이를 기반으로 핵심역량을 자기관리 역량, 지식정보처리 역량, 창의적 사고 역량, 심미적 감성 역량, 협력적 소통 역량, 공동체 역량으로 제시하였다.
서현진·이수정(2020)은 시민교육의 패러다임의 변화를 다음과 같이 정리하였다. 이는 입시 대비를 위해 사회과학적 지식의 암기 차원이 아니라 변혁적 관점을 바탕으로 실천으로 이어지는 행위주체성을 세계시민교육이 강조하고 있음을 시사한다.
이러한 변화에도 불구하고, 시민교육을 한국의 현실에서 내실있게 진행하기는 쉽지 않다. 여전히 입시위주의 교육이 강한 면도 있지만, 정치적 중립성을 강조하다보니 정치라든지 시사문제 등을 수업에 활용하기가 매우 부담스럽기 때문이다. 실제로 선거 연령 하향이 이루어졌지만, 이에 대비한 학교 차원의 체계적인 교육은 여전히 이루어지지 못하고 있다.
김현진 외(2020)의 연구에서는 선거교육 내지는 정치교육이 현실적으로 이루어지지 못하는 이유에 대해서는 교육과정의 문제, 교사의 역량 문제, 실천과 행동, 참여로 연결되는 교육내용 부재, 학생의 주체적 참여와 역량을 보장하지 않는 학교 문화, 입시위주의 교육 등을 제시하였다. 동시에 제도적 한계를 근본 원인으로 보았는데, 정치적 중립성을 지나치게 강조함으로서 절차적 지식 전달에 그치고, 몇몇 교사들에 의한 소극적 차원의 선거교육 수행에 머무르고 있다고 진단하였다. 시민교육 활성화를 위해서 사회문제라든지 다양한 쟁점에 대한 토론이나 논쟁이 필요하며, 학생 자치와 주체적 역량을 지원해야 하지만 현실적으로는 교사부터 위축되어 있는 상황에서 이를 구현하기란 매우 어려울 수 밖에 없다.
이러한 현실을 타개하기 위해서 독일의 보이텔스바흐 합의에 주목하는 흐름이 나타나고 있다. 안성경(2017)은 독일에서도 정치적인 사안을 교육에 다를 수 있는가에 관한 논쟁이 있었는데, 이를 보이텔스바흐 합의로 해결하였다고 주장한다. 보이텔스바흐 합의는 학생에게 특정 의견을 강요하지 않는 강제 금지 원칙, 학문과 정치의 논쟁을 수업에서도 논쟁으로 재현한다는 논쟁 재현 원칙, 특정한 정치 상황을 스스로 판단하고 수단과 방법으로 선택할 수 있는 능력을 길러주는 학생의 정치 상황과 이익에 기반한 분석 원칙을 내포한다. 이러한 원리는 한국 사회에서도 적용이 가능하다는 점에서 논쟁이나 토론, 정치교육을 주저하지 않게 만든다. 김현진 외(2020)의 연구에서도 한국판 보이텔스바흐 합의 도출을 제안하였다. 이동성(2017)은 어느 한 역사교사의 생애사 연구를 진행하였다. 이 교사는 국가보안법 위반 혐의로 기소되어 압수수색을 당하였고, 여러 주체들과 연대하여 7년간 법적 투쟁을 벌인 후에 대법원으로부터 최종 무죄 판결을 받았다. 이 연구에서는 교원의 정치적 중립성에 관한 논쟁이 권리보다 의무를 지나치게 강조하고 있으며, 정치적 중립성에 관한 헌법 및 법률 조항이 일본의 법리와 판례를 참고하였는데, 맥락상 전후 일본을 점령했던 미군이 일본 공무원들의 반정부 활동을 억제하기 위한 의도를 갖고 있었음을 고려할 필요가 있다고 보았다. 최교사의 생애사를 살펴본 결과, 교원의 정치적 중립성은 자주성 및 전문성과 분리될 수 없었다. 그런 점에서 독일의 보이텔스바흐 협약에 주목하면서, 정치교육에 관한 새로운 지침이 필요하다는 결론을 내렸다.
조석훈(2015)은 교육의 정치적 중립성은 배제 중립(exclusive neutrality)과 포함 중립(inclusive neutrality)의 관점에서 접근이 가능하다고 보았다. 배제 중립은 중립 차원에서 문제가 있는 주제를 공공 영역에서 다루지 않는 것을 의미한다. 포함중립은 논쟁 거리를 제거하지 않은 상태에서 서로 다른 주장을 균형있게 다루는 것을 의미한다. 배제 관점은 교육의 정치적 중립성에 관한 소극적 접근이고, 포함 중립은 적극적 접근으로 볼 수 있다. 교육 영역은 정치사회적 가치 문제를 다루어야 하고 문제해결력 등을 강조하는 흐름을 고려한다면, 배제 관점보다는 포함 중립으로 나아갈 필요가 있다.
2) 관련 법률 및 강민정 의원의 개정 발의안
우리나라의 헌법과 법률상으로는 정치적 중립성을 명분으로 교원과 공무원의 정치 참여를 엄격하게 금지하고 있다. ‘정치적 금치산자’ 내지는 ‘한정치산자’로 볼 수 있을 정도이다. 먼저, 교육의 정치적 중립에 관한 내용은 헌법 제7조와 교육기본법 제 6조, 국가공무원법 제 65조, 지방공무원법 제57조에 제시되어 있다. 동시에, 헌법 제31조 ④는 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 제시하고 있다. 2항에 법률에 정하는 바에 의해 보장된다고 언급됨으로서, 특히 정치적 중립성 영역은 사실상 규제 조항으로 인식되고 있다.
| 헌법 제7조 ① 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. ② 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다. 헌법 제31조 ④ 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다. |
교육기본법 제 6조에서는 교육이 정치적·파당적 또는 개인적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되서는 안된다고 명시하고 있으며, 국가와 지자체가 설립한 학교에서 특정한 종교를 위한 종교교육을 금지하고 있다. 동법 14조 4항에서는 교원은 특정한 정당이나 정파를 지지하거나 반대하기 위해 학생을 지도하거나 선동해서는 안된다고 명시하고 있다. 정파주의 내지는 당파주의를 경계하고 있음을 알 수 있다.
| 제6조(교육의 중립성) ① 교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다하도록 운영되어야 하며, 정치적ㆍ파당적 또는 개인적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되어서는 아니 된다. ② 국가와 지방자치단체가 설립한 학교에서는 특정한 종교를 위한 종교교육을 하여서는 아니 된다. 제14조 ④ 교원은 특정한 정당이나 정파를 지지하거나 반대하기 위하여 학생을 지도하거나 선동하여서는 아니 된다. |
평생교육법 제4조 3항에서는 평생교육은 정치적, 개인적 편견의 선전을 위한 방편으로 이용되어서는 아니된다고 규정하였다. 유초중등교육 뿐만 아니라 평생교육법에서도 관련 내용을 강조하고 있음을 알 수 있다.
| 제4조(평생교육의 이념) ③ 평생교육은 정치적ㆍ개인적 편견의 선전을 위한 방편으로 이용되어서는 아니 된다. |
공립 교사는 국가공무원이고, 교육청 소속 교육전문직원과 일반직원 등은 지방공무원이다. 국가공무원법 제 65조와 지방공무원법 제 57조는 동일한 내용으로 구성되어 있다. 두 법 1조에서는 공무원의 정당이나 그 밖의 정치 단체 결성에 관여나 가입을 금지하고 있다. 또한, 2조에서는 선거에서 하지 말아야 할 행위에 대해서 구체적으로 제시하고 있다. 투표 권유 운동, 서명운동, 문서나 도서의 게시, 기부금 모집, 정당이나 정치단체 가입이나 권유 등을 금하고 있다. 국가공무원법 84조에는 정치운동죄를 명시하고 있다. 65조 위반시에는 3년 이하의 징역과 3년 이하의 자격정지에 처한다고 벌칙 조항을 제시하였다.
| 국가공무원법 제65조(정치 운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다. ② 공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것 2. 서명 운동을 기도(企圖)ㆍ주재(主宰)하거나 권유하는 것 3. 문서나 도서를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것 4. 기부금을 모집 또는 모집하게 하거나, 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것 5. 타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것 ③ 공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나, 정치적 행위에 대한 보상 또는 보복으로서 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다. ④ 제3항 외에 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 대통령령등으로 정한다. <개정 2015. 5. 18.> |
국가공무원법 66조는 집단 행위를 금지하고 있다.
| 제66조(집단 행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다. ② 제1항 단서의 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위는 대통령령등으로 정한다. <개정 2015. 5. 18.> ③ 제1항 단서에 규정된 공무원으로서 노동조합에 가입된 자가 조합 업무에 전임하려면 소속 장관의 허가를 받아야 한다. ④ 제3항에 따른 허가에는 필요한 조건을 붙일 수 있다. [전문개정 2008. 3. 28.] 제84조(정치 운동죄) ① 제65조를 위반한 자는 3년 이하의 징역과 3년 이하의 자격정지에 처한다. ② 제1항에 규정된 죄에 대한 공소시효의 기간은 「형사소송법」 제249조제1항에도 불구하고 10년으로 한다. [본조신설 2014. 1. 14.][종전 제84조는 제84조의2로 이동 <2014. 1. 14.>] |
지방공무원법 57조는 정치운동을 금지하면서 정당이나 그 밖의 정치단체 결성에 관여하거나 가입할 수 없다고 명시하였다. 특정 정당 또는 특정인을 지지 내지는 반대하기 위한 투표 권유, 서명 운동, 문서 또는 도화의 게시, 기부금 모집 등을 금지하고 있다.
| 제57조(정치운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 가입할 수 없다. ② 공무원은 선거에서 특정정당 또는 특정인을 지지하거나 반대하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유하는 것 2. 서명운동을 기획ㆍ주재하거나 권유하는 것 3. 문서 또는 도화(圖畵)를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것 4. 기부금품을 모집하거나 모집하게 하는 행위 또는 공공자금을 이용하거나 이용하게 하는 것 5. 타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유하는 것 ③ 공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나 정치적 행위에 대한 보상 또는 보복으로 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 공무원의 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 대통령령으로 정한다. <신설 2011. 5. 23.> [전문개정 2008. 12. 31.] |
사립학교교원은 사립학교법의 적용을 받는데, 사립학교법 제 58조는 면직의 사유로서 1항 4호에 정치운동을 제시하고 있다.
| 제58조(면직의 사유) ① 사립학교 교원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 해당 교원의 임용권자는 그 교원을 면직시킬 수 있다. 1. 휴직 기간이 끝나거나 휴직 사유가 소멸된 후에도 직무에 복귀하지 아니하거나 직무를 감당할 수 없을 때 2. 근무성적이 매우 불량할 때 3. 정부 파괴를 목적으로 하는 단체에 가입하고 이를 방조(幇助)하였을 때 4. 정치운동을 하거나 집단적으로 수업을 거부하거나 어느 정당을 지지 또는 반대하기 위하여 학생을 지도ㆍ선동하였을 때 5. 인사기록에 있어서 부정한 채점ㆍ기재를 하거나 거짓 증명 또는 진술을 하였을 때 6. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 임용되었을 때 ② 제1항제2호부터 제6호까지의 규정에 따른 사유로 면직시키는 경우에는 제62조에 따른 교원징계위원회의 동의를 받아야 한다. [전문개정 2020. 12. 22.] |
한편, 국가공무원 복무규정은 국가공무원법 65조 4항을 더욱 구체화하여 제시한다. 8조 2항에서는 정치적 주장을 표시하거나 상징하는 복장 또는 관련 물품도 착용해서는 안된다고 명시했다. 27조에서는 정치적 행위를 규정하였다. ① 정당의 조직, 조직의 확장, 그 밖에 목적 달성을 위한 것 ② 특정 정당 또는 정치단체를 지지하거나 반대하는 것 ③ 공직 선거에서 특정 후보자를 당선 또는 낙선하는 행위이다. 나아가, 정치적 행위에 대해서는 시위운동, 정당이나 정당기과지의 신문과 간행물의 발행·편집·배부의 원조 및 방해, 특정 정당 또는 정치단체, 지지 또는 반대 공직선거에서 특정 후보자에 대한 의견을 집회나 장소, 문서·도서·신문· 그 밖의 간행물에 싣는 행위, 금전이나 물질로 특정 정당 또는 정치단체를 지지하거나 반대하는 행위로 보다 상세히 규정하였다.
| 제8조의2(복장 및 복제 등) ① 공무원은 근무 중 그 품위를 유지할 수 있는 단정한 복장을 하여야 한다. ② 공무원은 직무를 수행할 때 제3조에 따른 근무기강을 해치는 정치적 주장을 표시하거나 상징하는 복장 또는 관련 물품을 착용해서는 아니 된다. ③ 특수한 직무에 종사하는 공무원의 제복 착용에 필요한 사항은 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 중앙행정기관의 장이 정한다. ④ 공무원 신분증의 발급과 휴대 등에 필요한 사항은 총리령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19.> 제27조(정치적 행위) ① 법 제65조의 정치적 행위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정치적 목적을 가진 것을 말한다. 1. 정당의 조직, 조직의 확장, 그 밖에 그 목적 달성을 위한 것 2. 특정 정당 또는 정치단체를 지지하거나 반대하는 것 3. 법률에 따른 공직선거에서 특정 후보자를 당선하게 하거나 낙선하게 하기 위한 것 ② 제1항에 규정된 정치적 행위의 한계는 제1항에 따른 정치적 목적을 가지고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 것을 말한다. 1. 시위운동을 기획ㆍ조직ㆍ지휘하거나 이에 참가하거나 원조하는 행위 2. 정당이나 그 밖의 정치단체의 기관지인 신문과 간행물을 발행ㆍ편집ㆍ배부하거나 이와 같은 행위를 원조하거나 방해하는 행위 3. 특정 정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하거나 공직선거에서 특정 후보자를 지지 또는 반대하는 의견을 집회나 그 밖에 여럿이 모인 장소에서 발표하거나 문서ㆍ도서ㆍ신문 또는 그 밖의 간행물에 싣는 행위 4. 정당이나 그 밖의 정치단체의 표지로 사용되는 기(旗)ㆍ완장ㆍ복식 등을 제작ㆍ배부ㆍ착용하거나 착용을 권유 또는 방해하는 행위 5. 그 밖에 어떠한 명목으로든 금전이나 물질로 특정 정당 또는 정치단체를 지지하거나 반대하는 행위 [전문개정 2011. 7. 4.] |
정당법 제 22조에서 16세 이상의 국민은 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다고 밝히고 있으나. 공무원과 사립학교의 교원에 대해서는 정당 활동을 금지하고 있다. 학생과 청소년들은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있지만, 교원은 불가능한 상황이다.
| 제22조(발기인 및 당원의 자격) ① 16세 이상의 국민은 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다. 1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원. 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회 부의장의 수석비서관ㆍ비서관ㆍ비서ㆍ행정보조요원, 국회 상임위원회ㆍ예산결산특별위원회ㆍ윤리특별위원회 위원장의 행정보조요원, 국회의원의 보좌관ㆍ비서관ㆍ비서, 국회 교섭단체대표의원의 행정비서관, 국회 교섭단체의 정책연구위원ㆍ행정보조요원과 「고등교육법」 제14조(교직원의 구분)제1항ㆍ제2항에 따른 교원은 제외한다. 2. 「고등교육법」 제14조 제1항ㆍ제2항에 따른 교원을 제외한 사립학교의 교원 3. 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가진 자 4. 「공직선거법」 제18조 제1항에 따른 선거권이 없는 사람 ②대한민국 국민이 아닌 자는 당원이 될 수 없다. |
지방교육자치에관한법률 24조에서는 교육감후보자의 자격으로, 후보자등록신청개시일부터 과거 1년 동안 정당의 당원이 아니어야 한다고 규정하고 있다. 46조에서는 정당의 선거관여행위를 금지하고 있다. 정당은 교육감 후보자를 추천할 수 없고, 선거에 관여할 수 없다. 후보자 역시 특정 정당을 지지ㆍ반대하거나 특정 정당으로부터 지지ㆍ추천받고 있음을 표방해서는 안된다. 당원경력의 표시도 불가능하다.
| 제24조(교육감후보자의 자격) ① 교육감후보자가 되려는 사람은 해당 시ㆍ도지사의 피선거권이 있는 사람으로서 후보자등록신청개시일부터 과거 1년 동안 정당의 당원이 아닌 사람이어야 한다. <개정 2010. 2. 26., 2021. 3. 23.> ② 교육감후보자가 되려는 사람은 후보자등록신청개시일을 기준으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경력이 3년 이상 있거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경력을 합한 경력이 3년 이상 있는 사람이어야 한다. <신설 2014. 2. 13.> 1. 교육경력: 「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원, 「초ㆍ중등교육법」 제2조 및 「고등교육법」 제2조에 따른 학교(이와 동등한 학력이 인정되는 교육기관 또는 평생교육시설로서 다른 법률에 따라 설치된 교육기관 또는 평생교육시설을 포함한다)에서 교원으로 근무한 경력 2. 교육행정경력: 국가 또는 지방자치단체의 교육기관에서 국가공무원 또는 지방공무원으로 교육ㆍ학예에 관한 사무에 종사한 경력과 「교육공무원법」 제2조제1항제2호 또는 제3호에 따른 교육공무원으로 근무한 경력 제46조(정당의 선거관여행위 금지 등) ① 정당은 교육감선거에 후보자를 추천할 수 없다. ② 정당의 대표자ㆍ간부(「정당법」 제12조부터 제14조까지의 규정에 따라 등록된 대표자ㆍ간부를 말한다) 및 유급사무직원은 특정 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지ㆍ반대하는 등 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 선거에 관여하는 행위(이하 이 항에서 “선거관여행위”라 한다)를 할 수 없으며, 그 밖의 당원은 소속 정당의 명칭을 밝히거나 추정할 수 있는 방법으로 선거관여행위를 할 수 없다. ③ 후보자는 특정 정당을 지지ㆍ반대하거나 특정 정당으로부터 지지ㆍ추천받고 있음을 표방(당원경력의 표시를 포함한다)하여서는 아니 된다. |
공직선거법 제9조는 공무원은 선거에 영향력을 행사하거나 선거 결과에 영향을 미치는 행위를 해서는 안된다고 규정하고 있다. 제 53조에서는 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두어야 한다고 밝히고 있다. 제 60조에서는 선거운동을 할 수 없는 사람을 규정하고 있는데, 국가공무원과 지방공무원을 명시하였다. 85조에서는 공무원 등의 선거 관여 등을 금지하고 있다. 정치적 중립성을 강조하면서, 선거 운동 금지를 명시하고 있다. 86조에서는 구체적으로 해서는 안되는 행위를 명시하고 있는데, 선거 지원, 홍보, 기획, 출장, 방문 등 광범위한 제약을 제시하였다.
| 제9조(공무원의 중립의무 등) ① 공무원 기타 정치적 중립을 지켜야 하는 자(機關ㆍ團體를 포함한다)는 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니된다. ② 검사(군검사를 포함한다) 또는 경찰공무원(檢察搜査官 및 軍司法警察官吏를 포함한다)은 이 법의 규정에 위반한 행위가 있다고 인정되는 때에는 신속ㆍ공정하게 단속ㆍ수사를 하여야 한다. 제53조(공무원 등의 입후보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두어야 한다. 다만, 대통령선거와 국회의원선거에 있어서 국회의원이 그 직을 가지고 입후보하는 경우와 지방의회의원선거와 지방자치단체의 장의 선거에 있어서 당해 지방자치단체의 의회의원이나 장이 그 직을 가지고 입후보하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 「국가공무원법」 제2조(公務員의 구분)에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조(公務員의 區分)에 규정된 지방공무원. 다만, 「정당법」 제22조(발기인 및 당원의 자격)제1항제1호 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원(政務職公務員을 제외한다)은 그러하지 아니하다. 2. 각급선거관리위원회위원 또는 교육위원회의 교육위원 3. 다른 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가진 자 4. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항제3호에 해당하는 기관 중 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있는 기관(한국은행을 포함한다)의 상근 임원 5. 「농업협동조합법」ㆍ「수산업협동조합법」ㆍ「산림조합법」ㆍ「엽연초생산협동조합법」에 의하여 설립된 조합의 상근 임원과 이들 조합의 중앙회장 6. 「지방공기업법」 제2조(適用範圍)에 규정된 지방공사와 지방공단의 상근 임원 7. 「정당법」 제22조제1항제2호의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 사립학교교원 8. 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제2조에 따른 신문 및 인터넷신문,「잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률」제2조에 따른 정기간행물,「방송법」제2조에 따른 방송사업을 발행ㆍ경영하는 자와 이에 상시 고용되어 편집ㆍ제작ㆍ취재ㆍ집필ㆍ보도의 업무에 종사하는 자로서 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 언론인 9. 특별법에 의하여 설립된 국민운동단체로서 국가 또는 지방자치단체의 출연 또는 보조를 받는 단체(바르게살기운동협의회ㆍ새마을운동협의회ㆍ한국자유총연맹을 말하며, 시ㆍ도조직 및 구ㆍ시ㆍ군조직을 포함한다)의 대표자 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자ㆍ후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자ㆍ후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 대한민국 국민이 아닌 자. 다만, 제15조제2항제3호에 따른 외국인이 해당 선거에서 선거운동을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 미성년자(18세 미만의 자를 말한다. 이하 같다) 3. 제18조(選擧權이 없는 者)제1항의 규정에 의하여 선거권이 없는 자 4. 「국가공무원법」 제2조(公務員의 구분)에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조(公務員의 구분)에 규정된 지방공무원. 다만, 「정당법」 제22조(발기인 및 당원의 자격)제1항제1호 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원(國會議員과 地方議會議員외의 政務職公務員을 제외한다)은 그러하지 아니하다. 5. 제53조(公務員 등의 立候補)제1항제2호 내지 제7호에 해당하는 자(제5호 및 제6호의 경우에는 그 常勤職員을 포함한다) 6. 예비군 중대장급 이상의 간부 7. 통ㆍ리ㆍ반의 장 및 읍ㆍ면ㆍ동주민자치센터(그 명칭에 관계없이 읍ㆍ면ㆍ동사무소 기능전환의 일환으로 조례에 의하여 설치된 각종 문화ㆍ복지ㆍ편익시설을 총칭한다. 이하 같다)에 설치된 주민자치위원회(주민자치센터의 운영을 위하여 조례에 의하여 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 관할구역별로 두는 위원회를 말한다. 이하 같다)위원 8. 특별법에 의하여 설립된 국민운동단체로서 국가 또는 지방자치단체의 출연 또는 보조를 받는 단체(바르게살기運動協議會ㆍ새마을運動協議會ㆍ韓國自由總聯盟을 말한다)의 상근 임ㆍ직원 및 이들 단체 등(市ㆍ道組織 및 區ㆍ市ㆍ郡組織을 포함한다)의 대표자 9. 선상투표신고를 한 선원이 승선하고 있는 선박의 선장 ② 각급선거관리위원회위원ㆍ예비군 중대장급 이상의 간부ㆍ주민자치위원회위원 또는 통ㆍ리ㆍ반의 장이 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 제62조제4항에 따른 활동보조인, 회계책임자, 연설원, 대담ㆍ토론자 또는 투표참관인이나 사전투표참관인이 되고자 하는 때에는 선거일 전 90일(선거일 전 90일 후에 실시사유가 확정된 보궐선거등에서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때부터 5일 이내)까지 그 직을 그만두어야 하며, 선거일 후 6월 이내(주민자치위원회위원은 선거일까지)에는 종전의 직에 복직될 수 없다. 이 경우 그만둔 것으로 보는 시기에 관하여는 제53조제4항을 준용한다. 제85조(공무원 등의 선거관여 등 금지) ① 공무원 등 법령에 따라 정치적 중립을 지켜야 하는 자는 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 부당한 영향력을 행사하는 등 선거에 영향을 미치는 행위를 할 수 없다. ② 공무원은 그 지위를 이용하여 선거운동을 할 수 없다. 이 경우 공무원이 그 소속직원이나 제53조제1항제4호부터 제6호까지에 규정된 기관 등의 임직원 또는 「공직자윤리법」 제17조에 따른 취업심사대상기관의 임ㆍ직원을 대상으로 한 선거운동은 그 지위를 이용하여 하는 선거운동으로 본다. ③ 누구든지 교육적ㆍ종교적 또는 직업적인 기관ㆍ단체 등의 조직내에서의 직무상 행위를 이용하여 그 구성원에 대하여 선거운동을 하거나 하게 하거나, 계열화나 하도급 등 거래상 특수한 지위를 이용하여 기업조직ㆍ기업체 또는 그 구성원에 대하여 선거운동을 하거나 하게 할 수 없다. ④ 누구든지 교육적인 특수관계에 있는 선거권이 없는 자에 대하여 교육상의 행위를 이용하여 선거운동을 할 수 없다. 제86조(공무원 등의 선거에 영향을 미치는 행위금지) ① 공무원(國會議員과 그 보좌관ㆍ선임비서관ㆍ비서관 및 地方議會議員을 제외한다), 선상투표신고를 한 선원이 승선하고 있는 선박의 선장, 제53조제1항제4호에 규정된 기관 등의 상근 임원과 같은 항 제6호에 규정된 기관 등의 상근 임직원, 통ㆍ리ㆍ반의 장, 주민자치위원회위원과 예비군 중대장급 이상의 간부, 특별법에 의하여 설립된 국민운동단체로서 국가나 지방자치단체의 출연 또는 보조를 받는 단체(바르게살기運動協議會ㆍ새마을運動協議會ㆍ韓國自由總聯盟을 말한다)의 상근 임ㆍ직원 및 이들 단체 등(市ㆍ道組織 및 區ㆍ市ㆍ郡組織을 포함한다)의 대표자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 소속직원 또는 선거구민에게 교육 기타 명목여하를 불문하고 특정 정당이나 후보자(候補者가 되고자 하는 者를 포함한다. 이하 이 項에서 같다)의 업적을 홍보하는 행위 2. 지위를 이용하여 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위 3. 정당 또는 후보자에 대한 선거권자의 지지도를 조사하거나 이를 발표하는 행위 4. 삭제 <2010. 1. 25.> 5. 선거기간중 국가 또는 지방자치단체의 예산으로 시행하는 사업중 즉시 공사를 진행하지 아니할 사업의 기공식을 거행하는 행위 6. 선거기간중 정상적 업무외의 출장을 하는 행위 7. 선거기간중 휴가기간에 그 업무와 관련된 기관이나 시설을 방문하는 행위 ② 지방자치단체의 장(제4호의 경우 소속 공무원을 포함한다)은 선거일전 60일(선거일전 60일후에 실시사유가 확정된 보궐선거등에 있어서는 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. <신설 1995. 12. 30., 1997. 11. 14., 1998. 4. 30., 2000. 2. 16., 2002. 3. 7., 2004. 3. 12., 2010. 1. 25., 2011. 7. 28.> 1. 삭제 <2004. 3. 12.> 2. 정당의 정강ㆍ정책과 주의ㆍ주장을 선거구민을 대상으로 홍보ㆍ선전하는 행위. 다만, 당해 지방자치단체의 장의 선거에 예비후보자 또는 후보자가 되는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 창당대회ㆍ합당대회ㆍ개편대회 및 후보자선출대회를 제외하고는 정당이 개최하는 시국강연회, 정견ㆍ정책발표회, 당원연수ㆍ단합대회 등 일체의 정치행사에 참석하거나 선거대책기구, 선거사무소, 선거연락소를 방문하는 행위. 다만, 해당 지방자치단체의 장선거에 예비후보자 또는 후보자가 된 경우와 당원으로서 소속 정당이 당원만을 대상으로 개최하는 정당의 공개행사에 의례적으로 방문하는 경우에는 그러하지 아니하다. 4. 다음 각 목의 1을 제외하고는 교양강좌, 사업설명회, 공청회, 직능단체모임, 체육대회, 경로행사, 민원상담 기타 각종 행사를 개최하거나 후원하는 행위 가. 법령에 의하여 개최하거나 후원하도록 규정된 행사를 개최ㆍ후원하는 행위 나. 특정일ㆍ특정시기에 개최하지 아니하면 그 목적을 달성할 수 없는 행사 다. 천재ㆍ지변 기타 재해의 구호ㆍ복구를 위한 행위 라. 직업지원교육 또는 유상(有償)으로 실시하는 교양강좌를 개최ㆍ후원하는 행위 또는 주민자치센터가 개최하는 교양강좌를 후원하는 행위. 다만, 종전의 범위를 넘는 새로운 강좌를 개설하거나 수강생을 증원하거나 장소를 이전하여 실시하는 주민자치센터의 교양강좌를 후원하는 행위를 제외한다. 마. 집단민원 또는 긴급한 민원이 발생하였을 때 이를 해결하기 위한 행위 바. 가목 내지 마목에 준하는 행위로서 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 행위 5. 통ㆍ리ㆍ반장의 회의에 참석하는 행위. 다만, 천재ㆍ지변 기타 재해가 있거나 집단민원 또는 긴급한 민원이 발생하였을 때에는 그러하지 아니하다. ③ 삭제 <2010. 1. 25.> ④ 삭제 <2010. 1. 25.> ⑤ 지방자치단체의 장(소속 공무원을 포함한다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 지방자치단체의 사업계획ㆍ추진실적 그 밖에 지방자치단체의 활동상황을 알리기 위한 홍보물(弘報紙ㆍ소식지ㆍ刊行物ㆍ施設物ㆍ錄音物ㆍ錄畵物 그 밖의 홍보물 및 新聞ㆍ放送을 이용하여 행하는 경우를 포함한다)을 분기별로 1종 1회를 초과하여 발행ㆍ배부 또는 방송하여서는 아니되며 당해 지방자치단체의 장의 선거의 선거일전 180일(補闕選擧 등에 있어서는 그 選擧의 실시사유가 확정된 때, 이하 제6항에서 같다)부터 선거일까지는 홍보물을 발행ㆍ배부 또는 방송할 수 없다. <신설 1998. 4. 30., 2000. 2. 16., 2004. 3. 12., 2006. 3. 2., 2010. 1. 25.> 1. 법령에 의하여 발행ㆍ배부 또는 방송하도록 규정된 홍보물을 발행ㆍ배부 또는 방송하는 행위 2. 특정사업을 추진하기 위하여 그 사업과 이해관계가 있는 자나 관계주민의 동의를 얻기 위한 행위 3. 집단민원 또는 긴급한 민원이 발생하였을 때 이를 해결하기 위한 행위 4. 기타 위 각호의 1에 준하는 행위로서 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 행위 ⑥ 지방자치단체의 장은 당해 지방자치단체의 장의 선거의 선거일전 180일부터 선거일까지 주민자치센터가 개최하는 교양강좌에 참석할 수 없으며, 근무시간중에 공공기관이 아닌 단체 등이 주최하는 행사(해당 지방자치단체의 청사에서 개최하는 행사를 포함한다)에는 참석할 수 없다. 다만, 제2항제3호에 따라 참석 또는 방문할 수 있는 행사의 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 1998. 4. 30., 2002. 3. 7., 2010. 1. 25.> ⑦ 지방자치단체의 장은 소관 사무나 그 밖의 명목 여하를 불문하고 방송ㆍ신문ㆍ잡지나 그 밖의 광고에 출연할 수 없다. 제87조(단체의 선거운동금지) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관ㆍ단체(그 대표자와 임직원 또는 구성원을 포함한다)는 그 기관ㆍ단체의 명의 또는 그 대표의 명의로 선거운동을 할 수 없다. 1. 국가ㆍ지방자치단체 2. 제53조(공무원 등의 입후보)제1항제4호 내지 제6호에 규정된 기관ㆍ단체 3. 향우회ㆍ종친회ㆍ동창회, 산악회 등 동호인회, 계모임 등 개인간의 사적모임 4. 특별법에 의하여 설립된 국민운동단체로서 국가 또는 지방자치단체의 출연 또는 보조를 받는 단체(바르게살기운동협의회ㆍ새마을운동협의회ㆍ한국자유총연맹을 말한다) 5. 법령에 의하여 정치활동이나 공직선거에의 관여가 금지된 단체 6. 후보자 또는 후보자의 가족(이하 이 항에서 “후보자등”이라 한다)이 임원으로 있거나, 후보자등의 재산을 출연하여 설립하거나, 후보자등이 운영경비를 부담하거나 관계법규나 규약에 의하여 의사결정에 실질적으로 영향력을 행사하는 기관ㆍ단체 7. 삭제 <2005. 8. 4.> 8. 구성원의 과반수가 선거운동을 할 수 없는 자로 이루어진 기관ㆍ단체 ② 누구든지 선거에 있어서 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)의 선거운동을 위하여 연구소ㆍ동우회ㆍ향우회ㆍ산악회ㆍ조기축구회, 정당의 외곽단체 등 그 명칭이나 표방하는 목적 여하를 불문하고 사조직 기타 단체를 설립하거나 설치할 수 없다. |
교원노조법 제 3조에서는 교원 노동조합도 정치활동을 금지하였다.
| 제3조(정치활동의 금지) 교원의 노동조합(이하 “노동조합”이라 한다)은 어떠한 정치활동도 하여서는 아니 된다. |
강민정 의원(2023)이 대표 발의한 정당법 일부개정법률안에서 제안 이유로 ① 38개 OECD 국가 중 교사와 공무원의 정치시민권을 전면적으로 인정하지 않는 유일한 나라임 ② 2016년 국가인권위원회, 2013년 유엔 표현의 자유특별보고관의 권고, 국제노동기구의 교원의 정치적 확대 및 차별 개선에 관한 권고가 있었음 ③ 헌법재판소는 2020년 4월에 국가공무원법 제 65조 1항 중 ‘그 밖의 정치단체‘ 부분을 위헌으로 판결한 점 ④ 정치적 중립성의 공직 수행 영역과 사인 지위의 수행 간 구분이 명확하지 않은 상태에서 근거 없이 우려하는 점 ⑤ 민주주의 발전에 저해할 수 있다는 점 ⑥ 과잉금지원칙 위반 소지가 있고 공무원의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해한 점 ⑦ 학생은 만 16세부터 정당 가입이 가능하지만 교사는 불가능하며, 대학교수와 형평성이 맞지 않는 점 등을 근거로 교원의 정치적 참여에 관한 권리를 보장할 필요가 있다고 제시하였다.
강민정 의원은 교원이 정치에 참여할 수 있도록 관련 법안을 발의하였다. 정당법, 공직선거법, 교육공무원법, 정치자금법의 일부 개정법률안을 대표 발의하였다. 강민정 의원의 정당법 일부개정법률안에서는 유·초·중등 교원이 정당의 발기인이나 당원이 될 수 있도록 하되, 정당의 발기인 또는 당원이 된 유·초·중등 교원이 그 직을 수행하면서 학생에게 정치적·파당적 또는 개인적 편견을 전파할 수 없도록 금지하였다.
| 제22조(발기인 및 당원의 자격) ① 16세 이상의 국민은 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다. 1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원. 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회 부의장의 수석비서관ㆍ비서관ㆍ비서ㆍ행정보조요원, 국회 상임위원회ㆍ예산결산특별위원회ㆍ윤리특별위원회 위원장의 행정보조요원, 국회의원의 보좌관ㆍ비서관ㆍ비서, 국회 교섭단체대표의원의 행정비서관, 국회교섭단체의 정책연구위원ㆍ행정보조요원과 「고등교육법」 제14조(교직원의 구분)제1항ㆍ제2항에 따른 교원은 제외한다. 교원, 「초ㆍ중등교육법」 제19조(교직원의 구분)제1항에 따른 교원 및 「유아교육법」 제20조(교직원의 구분)제1항에 따른 교원은 제외한다. ③ 제1항에 따라 정당의 발기인 또는 당원이 된 「초ㆍ중등교육법」 제19조(교직원의 구분)제1항에 따른 교원 및 「유아교육법」 제20조(교직원의 구분)제1항에 따른 교원은 그 직을 수행하면서 학생에게 정치적ㆍ파당적 또는 개인적 편견을 전파하여서는 아니 된다. |
공직선거법 53조의 1항에서는 후보자가 되려면 선거일 전 90일 전에 그 직을 그만두어야 하는데, 7호 정당법 제 22조 1항 제2호의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 없는 사립학교 교원에 대해서 삭제하는 법안을 강민정 의원은 발의하였다. 앞서 발의한 정당법에서 교원을 예외로 하였기 때문에 사립교원에게도 그 문호를 열겠다는 의미로 해석된다. 강민정 의원은 교육공무원법 일부개정법률안(의안번호 19789) 발의를 하였는데, 국가공무원법 65조와 벌칙조항인 84조를 교원에게는 적용 예외하는 내용이다. 또한, 교원이 정당이 당원이 될 수 있게 정당법을 개정하게 되면 사립학교 교원도 기탁금을 기탁할 수 있도록 하겠다는 내용의 정치자금법 개정안을 발의하였다.
3) 헌재 판결문 검토
헌재는 기본적으로 교원의 정치적 중립성을 일관되게 강조해왔다. 2008년 지방교육자치에 관한 법률 제10조 1항 등 위헌 확인 소송에서, 교육의 정치적 중립성에 대해서 크게 다음과 같이 세 가지로 제시하였다. ① 교육 내용의 정치적 중립성 ② 교사의 정치적 중립성 ③ 교육을 운영하고 감독하는 교육행정의 정치적 중립성을 제시하였다(* 헌재 2008.6.26. 2007헌마1175, 465쪽).
2011년 헌재의 판결에서는 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성의 가치는 교육행정의 수행과정 뿐만 아니라 교육행정의 수장인 교육감을 선출하는 과정에서 고려해야 하는 가치로 보았다. 교육감 선거 과정에서의 정당의 선거관여행위 금지라든지, 투표용지의 성명 및 추첨순 기재, 교육감 후보자의 일정기간 정당 당원 활동력 경력 배제 등이 교육의 정치적 중립성을 보장하는 하나의 장치라는 것이다.(* 헌재 2011.12.29. 2010헌마285. 872-873쪽.)
헌재는 2004년 결정에서 “교육의 정치적 중립성은 교육이 국가권력이나 정치적 세력으로부터 부당한 간섭을 받지 아니할 뿐만 아니라 그 본연의 기능을 벗어나 정치영역에 개입하지 않아야 한다는 것을 말한다. 교육은 그 본질상 이상적이고 비권력적인 것임에 반하여 정치는 현실적이고 권력적인 것이기 때문에 교육과 정치는 일정한 거리를 유지하는 것이 바람직하기 때문이다.”(* 헌재 2004.3.25. 2001헌마710, 437쪽.)
헌재는 정치와 교육을 이원화하여 설명하고 있다. 교육은 이상 추구와 비권력적 속성, 정치는 현실과 권력 속성을 지고 있기 때문에 일정한 권리 두기를 함으로서 교육의 가치를 지킬 필요가 있다는 관점을 고수하고 있다. 이러한 관점에서 교원의 정당 당원에 대해서도 부정적 입장을 밝힌다. 교원의 활동이 미성숙한 학생들의 가치 판단에 중대한 영향을 미치고 있고, 학생들의 기본권이라든지 자녀에 대한 교육권과의 갈등 예방 차원에서 금지가 바람직하다는 입장을 견지한다.
초⋅중등학교 교원이 정당의 당원이 되는 것을 이 사건 정당가입 금지조항으로 허용하지 않는 것은 특히 교원의 활동이 미성숙한 학생들의 가치판단에 중대한 영향을 주고 있으므로 교육자로서의 특별한 처신이 요구되고, 피교육자인 학생들의 기본권 또는 학부모들의 자녀에 대한 교육권과의 갈등을 예방하기 위한 것이다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710 참조). 따라서 이 사건 정당가입 금지조항의 입법목적은 정당하다.(* 헌재 2020.4.23. 2018헌마551, 500쪽.)
이러한 모습은 지방교육자치의 자주성 보장 차원에서 정치권력으로부터 교육을 보호할 필요가 있다는 입장으로 이어진다. 이로 인해서 교육위원이나 교육감을 국회위원이나 대통령의 선출과 동일한 방식이 아닌 별도의 자격 기준을 부여하는 상황에 대한 정당성으로 이어진다. 그렇다고 해서 전문성이 폐쇄성 내지는 특수성으로 이어져서는 곤란하기 때문에 기존의 간선 방식의 선출에 대해서도 옹호하지 않는다.
지방교육자치도 지방자치권행사의 일환으로서 보장되는 것이므로, 중앙권력에 대한 지방적 자치로서의 속성을 지니고 있지만, 동시에 그것은 헌법 제31조 제4항이 보장하고 있는 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성을 구현하기 위한 것이므로, 정치권력에 대한 문화적 자치로서의 속성도 아울러 지니고 있다. 이러한 ‘이중의 자치’의 요청으로 말미암아 지방교육자치의 민주적 정당성 요청은 어느 정도 제한이 불가피하게 된다. 지방교육자치는 ‘민주주의․지방자치․교육자주’라고 하는 세 가지의 헌법적 가치를 골고루 만족시킬 수 있어야만 하는 것이다. ‘민주주의’의 요구를 절대시하여 비정치기관인 교육위원이나 교육감을 정치기관(국회의원․대통령 등)의 선출과 완전히 동일한 방식으로 구성한다거나, ‘지방자치’의 요구를 절대시하여 지방자치단체장이나 지방의회가 교육위원․교육감의 선발을 무조건적으로 좌우한다거나, ‘교육자주’의 요구를 절대시하여 교육․문화분야 관계자들만이 전적으로 교육위원․교육감을 결정한다거나 하는 방식은 그 어느 것이나 헌법적으로 허용될 수 없다.(* 헌재 2000.3.30. 99헌바113, 368쪽.)
헌재는 국가공무원법 66조 1항 등 위헌소송에 관해서 헌법에 위반되지 않는다고 판결하였다. 심지어는 공익을 표방하는 일이라고 해도, 공무원의 집단적인 정치적 표현행위에 대해서도 공무원의 중립성을 지켜야할 가치로 규정하였다. 미성숙한 초중고생들에게 당파적인 관점이나 이해관계가 적용되지 않도록 중립성 확보가 중요하며, 이를 위해 교원노조의 정치 활동 금지가 타당하다는 입장이다.
공무원의 정치적 의사표현이 집단적으로 이루어지는 것을 금지하는 것은 이러한 의사 표출이 공직사회에 대한 국민의 신뢰에 영향을 줄 우려가 있기 때문이다. 헌법이 집회의 자유 등을 통해 집단적인 정치적 의사표현을 보장하는 것은 이것이 민주정치 실현에 불가결한 기본권으로서 국민의 정치적ㆍ사회적 의사형성 과정에 효과적인 역할을 하는 것에 기인하는 것이지만, 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 의사표현 수단으로서의 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 특히 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있다. 따라서 이 사건 국가공무원법 규정이 정치적 표현행위를 포함하여 공무원의 집단 행위를 제한하더라도 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 국가공무원법 규정은 공무원의 정치적 표현이 ‘공익’을 표방하는 경우에도 이를 금지하고 있다. 이 역시 공무원의 정치적 중립의무에서 기인한다.
정치적 중립이란 대립하는 편이 있음을 전제로 어느 편에도 속하지 않거나 모든 편을 동등하게 대우하는 것으로서, 정치적 중립을 지켜야 할 주체에게 소극적으로는 어느 편에도 치우치지 아니하는 태도나 자세를 요구하고, 적극적으로는 공정하게 처신할 것을 요청하는 것이 그 본질이며, 이것이 요구되는 분야가 정치와 관련된다는 것을 의미한다. 그런데 공익이란 법질서가 추구하고 보호하며 조장해야 할 객관적인 공공의 이익인바, 헌법재판소는 “공무원의 정치적 중립의 확보가 헌법상 정당한 공익이라는 점에서는 의문의 여지가 없고, 이러한 공익은 매우 중요한 것이며, 이를 실현해야 할 현실적인 필요성 또한 과거의 경험에 비추어 부정하기 어렵다.”(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135 참조)고 판단한 바 있다. 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부 정책에 대한 비판이나 반대가 특정 정당이나 정파 또는 특정 정치인을 지목하여 찬성 또는 반대하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정치에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을 소지가 커서 그러한 행위가 국가와 사회의 발전을 위한 목적으로 이루어지더라도 그로부터 정치적 편향성에 대한 의심을 제거하기가 어려운 것이 사실이다. 이처럼 공무원의 정치적 중립에 대한 요청은 중요한 ‘공익’에 해당하므로, 공무원의 집단적인 정치적 표현행위가 공익을 표방한다고 하여도 공무원의 정치적 중립에 대한 요청을 충족시키지 못하는 한, 이 사건 국가공무원법 규정의 적용이 배제되는 ‘공익’을 위한 행위에 포함된다고 볼 수는 없다.(* 헌재 2014.8.28. 2011헌바32, 256-247쪽.)
이처럼 헌재는 일관되게 정치적 중립성의 엄격한 잣대를 적용하며 제도적 굴레를 벗어나기 위한 일체의 시도를 막아왔다. 그 핵심 논거가 미성숙한 학생에게 영향을 판단에 영향을 미칠 수 있다는 것인데, 이 점에 대해서는 그 실체에 대한 의문이 제기된다. 헌재의 정치적 중립성을 강조하는 판결은 수십 년 간 동일 논리로 반복되고 있으며, 교원들의 정치적 기본권 행사를 과도하게 막는 근거로 활용되고 있다. 이에 대해서는 많은 비판에 제기되고 있다. 김현진 외(2022)는 중립성에 대해서는 ① 똑같은 기준과 절차를 당사자들에게 똑같이 적용한다는 ‘기계적 중립’, ② 어떤 사안 자체를 아예 다루지 않고 아무런 의견도 표명하지 않는 ‘소극적·배제적’ 중립 ③ 똑같은 결과를 낳는 ‘결과와 영향의 중립’ ④ 동일한 기준과 절차를 적용하면서도 관련 당사자들이나 입장들에 동등한 배려와 공정한 대우를 하는 방식인 ‘근거와 과정의 중립성’이다. 헌법상 규정하는 교육의 정치적 중립성은 교육의 전문성과 자주성 관점에서 해석되어야 하며, 비판적이고 창의적 능력을 함양시키고 민주주의를 발전시키는 것이 교육의 특성이라고 본다면, 근거와 과정의 중립성으로 새롭게 재해석될 필요가 있다.
4) 선행연구 검토
교원의 정치적 중립성과 정치적 참여권 보장은 어떻게 바라볼 것인가? 헌재의 판결은 보수적이고 소극적으로 바라보는 반면에 관련 연구물들은 헌재의 판결문에 대해서 비판적으로 바라보고, 재해석이 필요하다는 연구가 많은 편이다.
헌재나 대법원의 판결과 마찬가지로 공무원이나 교원들이 정치적 중립을 지켜야 한다는 입장을 견지한 논문도 있다. 명재진(2013)은 공무원의 헌법상 의무로, 헌법 준수, 국가이익 우선, 정치적 중립성, 국민의 자유와 복리의 증진, 청렴 의무와 함께 지위남용금지와 같은 책무를 지고 있다고 보았다. 그는 공무원은 국민 전체를 대상으로 봉사해야 하며, 중립적 위치에서 공익을 추구해야 하며, 행정에 대한 정치 개입 방지, 엽관제로 인한 부패와 비능률의 폐해 방지 등을 근거로 공무원의 정당 가입은 인정될 수 없다고 보았다. 이러한 관점의 연장선에서 교원의 시국선언은 불법 집단행동이라는 점에서 2012년에 대법원은 벌금형을 부과한 바 있다. 동시에, 직무를 통해 얻은 정보를 선거에 활용하거나 자신의 지위와 권한을 특정 개인을 위한 선거에 활용되는 등 부작용이 예상되기 때문에 공무원의 선거 중립성은 당연하다는 입장을 견지한다.
반면에, 대다수의 연구물들은 헌재의 판결에 대해서 비판적 입장을 취한다.
배소연(2019)은 정치적 기본권은 정치적 자유권, 참정권, 정치적 활동권으로 나눌 수 있는데, 현행 법제는 교육의 정치적 중립성을 근거로 교원의 정치적 기본권을 광범위하게 제약하고 있다고 보았다. 그는 교육기본법과 평생교육법에 규정된 교육의 정치적 중립성은 선언적 의미를 갖고 있지만, 그것을 실현할 책임과 의무의 주체를 명시하지 않았다는 점에서 법적 정의가 입법으로 충분히 구현되기 어려우며, 결국 정치적 표현의 자유가 과도하게 위축되는 원인을 제공했다고 분석했다. 그는 공무원에게 정치운동을 허용했을 때, 직무 공정성에 악영향을 미친다는 증거가 명확하지 않으며, 헌재의 판결이 결과적으로 정치 영역의 분리 내지는 단절로 이어졌다고 비판한다. 동시에, 교육 영역에서는 교원에게 정당 관련성을 형식적으로, 원천적으로 배제하여 단정하는 경향이 강한데, 정치적 중립성을 바라보는 관점과 시각에 개선이 필요하다고 주장한다. 결국 교사도 시민적 지위를 갖는데, 획일적이고 전면적으로 교사의 정치적 기본권을 제약하는 것은 근본적으로 헌법의 정신에 반한다는 것이다.
노기호(2000)는 외국의 입법례를 살펴보면서 우리나라의 경우, 사실상 전면적 수준에서 교원의 정치 활동을 제한하고 있다고 보고, 학교 수업이나 학교 운영에 중대한 지장을 초래하지 않고, 정치적 선동이나 편향된 정치교육을 하지 않는 한 교원의 정치적 기본권 보장이 필요하다고 말한다. 그런 과정이 궁극적으로 민주시민교육의 발전에 도움이 된다고 보았다. 그는 교육의 정치적 중립은 국가권력이나 정치세력이 교육에 부당하게 관여하거나 간섭해서는 안된다는 정치의 “교육적 중립”의 의미로 해석하는 것이 학계의 통설로 보았다. 노기호는 헌법재판소의 판결문에서는 국민전체에 대한 봉사자성과 직무의 성질 상 직무집행의 중립성이 필요하다는 관점을 갖고 있지만, 어떤 공무원의 어떠한 정치활동이 직무 수행의 공정성에 영향을 미치는가가 충분히 검토되지 않았으며, 특히 교원은 일반적인 공무원과 다른 특성을 지닌 직종인데 공무원과 동일한 법규의 적용을 받는 것은 문제라고 보았다. 공무원의 국민 전체 봉사자론은 공무라는 한정된 활동 영역에 적용되는 것인데, 일반시민이 갖는 시민적, 정치적 권리를 제약으로 이어지는 논리로 활용되는 것은 무리가 있다고 보았다. 직무의 성질을 고려할 때, 교육은 일반 공무원에서 적용하듯 상하관계와 지휘명령의 관계로 설명이 되지 않는 속성을 가진다고 보면, 대학의 교원과 초중고 교원의 특수성을 함께 고려해야 한다고 주장하였다.
이종수(2019) 역시 동일한 입장을 견지한다. 공무원은 시민으로서 권리를 누릴 수 있는 이중적 지위를 갖는다고 보면서, 정당법상 정당 가입이 불가한 점이라든지 공직 선거 입후보를 위해서는 해당 직을 그만두어야 하는 점은 시민의 권리를 지나치게 침해한다고 보았다. 해외 사례를 보아도 공무원의 정치적 기본권을 지나치게 규제하고 있으며, 헌법에서도 공무원의 정치적 중립성 보장을 위한 입법 위임을 하고 있는데, 하위 법률을 통해 기본권 제약을 하고 있다고 비판한다. 헌법 20조 2항에 국가의 종교적 중립성을 보장한다고 명시되어 있지만. 공무원 개인의 종교 자유 침해로 이어지지 않는 상황과는 다르게 적용되고 있다는 것이다. 동시에 교사와 공무원의 시국선언 등이 어느 정도 허용되는 점을 감안한다면, 정치적 중립성에 대한 재해석 또는 재개념화가 필요하다는 입장을 견지한다.
신옥주(2015)는 과거에는 특별권력관계이론에 근거하여 공무원들에게 기본권 침해를 어느 정도 강제했었지만, 이제는 이를 극복하고, 직무관련성이 없다면 시민 기본권을 마땅히 보장해야 한다고 주장한다. 그는 군인의 정치적 중립 의무와 공무원 및 교사의 정치적 중립성 보장과는 연혁과 목적이 다르다고 보았다. 1987년 헌법에서는 군부의 정치 개입과 쿠데타 방지를 목적으로 중립성을 규정하였으며, 이는 피해자였던 공무원들을 보호하기 위한 목적으로 구분해서 봐야 한다는 것이다. 즉, 정치적 중립성 조항은 본래 정치적 외압으로부터 보호받기 위한 취지에서 시작되었으나, 현실은 공무원의 정치적 기본권 박탈을 위한 방식으로 활용되고 있다.
이한태(2010)는 미국이나 유럽의 사례를 놓고 봐도, 우리나라가 공무원들에게 지나치게 정치적 중립성을 명분으로 정치적 기본권을 제약하고 있다고 주장하였다. 그는 이승만 정권때 자행되었던 3·15 부정선거 과정에서 공무원의 개입 등을 예방하기 위해 공무원의 정치적 중립성 조항이 헌법에 적용되었다고 보면서, 정치적 성숙이 이루어지고 있는 현 시점에서는 재해석 내지는 법률 개정이 반드시 필요하다는 입장을 제시하였다.
그는 다음과 같은 이유를 들어 제도 개선을 요구하였다. 첫째, 정치중립의 중요성을 공무원에게 어느 정도 인정한다고 해도, 제약의 정도가 해외 사례와 비교할 때 지나치다. 둘째, 현실적으로 공무원들의 정치적 참여가 어느 정도 이루어지고 있는 현실을 고려해야 하며, 그에 따른 제도 개선이 필요하다. 셋째, 공무원도 시민으로서 누려야할 기본권의 하나인 참정권 보장이 필요하다. 넷째, 공무원들에게 정치적 무관심을 요구하는 상황이 행정이나 정치, 민주주의 발전에 도움이 되지 않는다.
이태화·이재덕(2021)은 교원의 정치적 기본권을 제한한 대법원 판결(대판 2012.04.19. 2010도6388)과 교원의 정치단체참여금지에 대한 헌재 판결(2020.4.23. 2018헌마551)을 비판적으로 분석하였다. 이 연구에서는 시국선언에 대해 위법으로 판결한 것은 정치적 표현의 자유를 억압한 것이며, 공익을 침해했다는 근거가 부족하며 오히려 공론의 과정이 공익에 부합할 수 있다.
교원의 정당가입 금지 역시 비판하였다. 정치적 기본권 제한은 공무원의 직무에 따라 달리 접근을 해야 한다. 직무와 직접 관련이 없다면 공무원의 시민적 기본권은 보장되어야 한다. 교원의 정당 가입이 미성숙한 학생들의 가치 판단에 부정적 영향을 미칠 수 있다는 근거가 없다. 교원의 정당과 상관없이 학생들에게 정치적 발언을 하는 것은 가능하며, 이는 별도의 견제 장치로 문제를 막을 수 있다. 교원이라는 이유로 대의민주주의를 구현하기 위한 정당에 가입이 안되도록 막는 것은 피해의 최소성 원칙에도 위배된다. 민주시민교육의 관점에서 교원은 자신의 정치적 입장을 억제하면서 공정한 토의토론이 필요하다. 결국, 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소성, 법익의 균형성 관점에서 교원의 정치적 기본권을 제한한 대법원과 헌재의 판결은 문제가 있으며, 새로운 접근이 필요하다.
길성용·강태수(2022)는 정치적 중립성 보장을 이유로 교육과 정치를 구분하는 헌재의 일련의 판결문에 대해 비판적으로 검토를 하였다. 헌법상 교육과 정치의 관계를 보면 크게 네 가지 접근이 가능하다. ① 집행권이 공교육 주체의 교육권한을 침해하고 간섭 ② 공교육 주체가 교육권한을 당파적으로 남용하는 남용 ③ 공교육 주체가 민주적 정당성 획득 ④ 공교육 주체가 정치적 기본권의 행사로 구분할 수 있다.
국정교과서 제도는 국가가 하나의 교과서를 교육주체들에게 강요한다는 점에서 전형적인 ①번은 침해 사항이다. 정치적 중립성은 국가 권력에 대한 견제가 핵심인데, 현실적으로는 ②번 상황을 우려하면서 각종 교육에 관한 판결을 중립성의 잣대로 왜곡 및 확대 적용하고 있다. 이런 경우 정치교육이나 민주시민교육의 위축을 가져올 수 있다. 교육주체가 교육을 파당적으로 이용하려는 것을 경계한다면 교육의 정치적 중립성 개념은 재해석될 수 있다.
정영화(2012)는 일본을 제외하고, 영미, 독일, 프랑스 등과 비교할 때 교원이나 공무원의 정치적 중립성의 가치를 인정하면서도 정치활동을 어느 정도 보장하고 있는 점을 감안한다면 우리나라는 제약의 정도가 크다고 분석하였다. 그는 정치적 자유에 관해서는 정치적 의사 표현의 자유, 정당의 가입과 활동, 공직 선거에서의 입후보나 후보자 지지를 할 수 있는 적극적 참정권 차원에서 그 영역을 검토할 수 있는데, 그는 공무원들의 정당에 대한 단순 참여를 허용하면 민주화 내지는 정치 발전에 기여할 수 있다고 보았다. 공무원의 적극적인 정당활동을 허용하기 위해서는 휴직이나 사직을 전제한다면 가능하다고 보았다. 동시에, 공무원이 직접 직무를 수행하는 시간과 장소, 내용에 영향이 없다면 정치적 중립의무를 신분상의 제한이 아닌 직무에 따른 의무로 해석할 필요가 있다고 보았다. 그런 점에서 고전적인 특별권력관계론은 성립되기 어렵고, 제약하려면 지금의 방식보다는 더욱 명확한 기준을 제시해야 한다고 주장한다. 다만, 선거에 개입할 목적으로 자신의 권한 또는 영향력을 행사하거나 정치헌금을 권유 내지는 수령하거나, 정당을 대표하여 공직후보에 입후보하는 경우는 제약이 필요하다고 보았다.
성중탁(2020)은 헌재가 공무원의 정치적 자유를 제한하는 법리적 근거로 국민전체의 봉사자설, 정치와 행정의 분리설, 공무원의 이익 보호설, 공적 중재자설 등 제시하고 있으나, 정치적 자유를 제한함으로서 얻는 이익이 추상적이고 불명확하다고 비판한다. 동시에, 공무원이라고 해도 지위, 장소, 근무여부 등 고려해야할 점이 다양함에도 불구하고 일률적이고 전면적으로 정치적 표현의 자유를 박탈하고 있으며, 특별권력관계 이론의 잔재에서 법원이나 헌법재판소가 벗어나지 못하고 있음을 비판하였다. 그는 공무원의 정치적 표현의 자유를 폭넓게 인정을 하되, 허용 범위에 대한 구체적인 기준 제시를 해야 하며, 공무원의 의사포현의 맥락(개인이냐 집단이냐, 언어적 표현이냐 상징적 표현이냐, 정부정책의 찬성이냐 반대냐, 선거운동 여부 등)을 살펴야 하며, 정치활동 관련 공무원의 기본권 행사도 단순 참여는 원칙적으로 허용화되 적극적인 정치 활동을 하고자할 때는 휴직이나 사직 등을 전제하는 방안을 제시하였다. 그는 주요 선진국에 비해 우리나라 공무원이 자신의 직무와 관계없이도 시민적 지위에서 가능한 권리를 과도하게 제한함으로서 발전된 민주주의와 정치제도를 구현하지 못하고 있다고 보았다. 나악, 공무원의 의식 수준이라든지 정치 환경이 과거의 입법을 제정할 상황과 달라졌음을 고려해야 한다고 주장했다.
우리나라의 헌법 개정 논의가 문재인 정부 시절에도 있었는데, 이 과정에서 시대의 변화와 국민의 인식 변화 등을 반영한 헌법 개정이 추후에 필요해보인다. 박찬주 외(2018)는 헌법 제31조 4항은 1962년 제5차 개정 헌법 제27조 제4항에서 자주성과 정치적 중립성이 처음 등장하였고, 이후 1980년 8차 개정 헌법에서 교육의 전문성이 추가되었다고 밝힌다. 이는 현대사의 발전과정에서 정치 세력과 행정 권력으로부터 부당한 간섭을 받았고 교육의 자주적 발전을 침해한 선례가 적지 않았기 때문에, 교육을 보호하기 위한 취지로 조문이 신설되었다. 이 조항 자체가 문제가 되지는 않으나 보장의 방식은 단체 마다 쟁점이 존재한다 <표4-1>.
박찬주 외(2018)는 헌법 제 31조 4항을 “교육의 자주성·전문성·정치적 중립성은 보장된다”로 개정 의견을 제시하였다. 이 조항의 핵심은 국가 권력에 의한 과도한 간섭과 침해로부터 교육을 보장하기 위함이고, 기본권을 보장하는 법률로 해석할 수 있다. 그러나 현재 이 조항은 헌법 제7초 공무원의 정치적 중립성 조항과 결합하여, 교원과 교원단체 등의 정치적 기본권을 제약하거나 정치적 사안 자체를 다루지 못하도록 막는 오남용의 근거로 활용되었다. 그런 관점에서 개별적 법률 유보 없이 헌법상 기본권 보장을 위한 조항으로 개정이 필요하다는 의견을 제시하였다.
홍석노(2017)는 교육의 정치적 중립성에 관한 기존의 해석과 관행을 유지하게 되면, “한국형 보이텔스바흐 협약”을 체결한다고 해도 논쟁을 수업에 활용하기는 어려울 수 밖에 없다고 주장한다. 기존의 해석은 정치적 진공상태에서 시민교육을 실시하라는 것인데, 그 방식으로는 의미있는 민주시민교육의 사실상 불가능하다. 그는 헌법 제 7조 2항의 공무원의 정치적 중립성 보장 규정이라든지 헌법 31조 4항의교육의 정치적 중립성 보장 규정이 제한을 위한 근거로 사용되고 있다는 점에 문제를 제기하면서, 이러한 모습이 학교민주시민교육의 위축 내지는 화석화로 이어졌다고 비판한다.
3. 교사노조연맹 집행부 면담 결과 분석
1) 면담 개요
교원 및 교사노조연맹 집행부 4명과 면담을 하였다. 이들은 교사로서 관점을 가지면서도, 교육청, 시도의회, 국회, 정부, 시민사회 등과 상호작용 및 소통을 하면서 교원의 정치 참여에 관한 나름의 문제의식을 가졌으리라 판단하였다. 본 연구에서는 연구자 보호차원에서 연구참여자1, 연구참여자2, 연구참여자3, 연구참여자4로 표기하였다. 면담 일시는 2023년 8월 10일-17일 진행하였으며, 서면면담으로 이루어졌다.
주요 면담 질문은 다음과 같다.
| · 교원에게 정치적 기본권이 없다고 느낀 경우, 불편함, 문제점· 선거교육, 정치교육, 토의토론 수업에 관한 현장 실태 · 시국선언 내지는 선거과정에서 징계를 받은 교원에 관한 사례와 생각 · 정치적 중립성의 개념에 대한 의미 해석· 수업 중 정치편향적 발언을 한 교원에 대한 생각 · 정치적 기본권 및 참여권의 허용 범위와 영역· 교원의 실질적 참여가 막힌 상황의 불합리성과 문제점 · 교원의 정당가입과 정치인에 대한 후원금 지원에 관한 생각 · 교원의 정치적 참여권 보장이 가져올 교육적, 사회적, 정치적 차원의 의미 · 단기와 중기적으로 필요한 제도 개선 사항· 구조와 상황을 개선하기 위한 설득 논리와 실천 전략 · 교사들의 현재 정치기본권 확보를 위한 노력에 대한 평가 및 교사 및 교사노조연맹의 실천 노력 |
2) 분석 결과
(1) 현행 제도의 문제점
연구참여자들은 공통적으로 교원들의 정치적 참여권을 막고 있는 제도의 불합리성을 지적한다. 연구참여자4는 시민으로 가지는 정치기본권이 없는 현실을 문제 삼는다. 또한, 학생들에게도 참정권이 확대되고 있는데, 민주시민으로 그들을 키워야할 교사들에게는 권한이 봉쇄된 현실을 아이러니하다고 말한다. 정당가입권, 정당활동권, 경선투표권, 선거운동권, 공직선거 출마권, 정치후원금 제공권 등 정치기본권은 물론, 표현의 자유마저도 박탈당했다고 말한다. 교수와 교사 간 제도적 차별 역시 존재한다.
가. 제도적 차별
교원은 정당가입권, 정당활동권, 경선투표권, 선거운동권, 공직선거 출마권, 정치후원금 제공권 등 정치기본권을 갖지 못하고 있습니다. 심지어 교육감 선거에도 직을 유지한 채 출마가 불가능하고 특정 후보를 지지하거나 반대할 수도 없습니다. 정치에서 교원에게 가능한 것은 투표를 할 수 있는 권한뿐입니다, 2019년부터 선거권과 피선거권은 만 18세부터, 정당가입은 만 16세부터 가능해져 학생들의 참정권이 확대되었습니다. 그러나 정작 학생들을 민주시민으로서 성장시킬 교육을 하는 교사들의 정치권은 보장받지 못하는 사회라니 아이러니 합니다 <중략> 교사의 정치기본권이 보장되지 않아 발생한 안타까운 상황입니다. 인간의 기본적 인권인 표현의 자유마저 박탈 당한 것입니다. 국가가 국민을 통제할 때 가장 먼저 하는 것은 언론통제입니다.사상 보도를 통제하고 정보 공유를 제한하고 알 권리를 박탈합니다. 교사의 개인 SNS활동 등을 통제하는 것이 이것과 뭐가 다른지 묻고 싶습니다. 개인의 SNS활동까지 검열하는 것은 지나친 검열, 통제라고 봅니다. 교원이 선거에 출마하려면 퇴직을 하고 출마를 해야 합니다. 경력 단절의 문제뿐만 아니라 교원의 정치참여를 소극적으로 하고 참여를 제한시키는 악법이 아닐 수 없습니다. 게다가 크게 아울러 교원이라는 울타리에 있는 교수는 휴직 후 출마가 가능한데 유초중고 교원에게만 이와 다르게 퇴직 후 출마가 가능하도록 차별적으로 적용되는 법이라니 합리적이지도 않습니다. 현직 교원의 정치 참여를 가장 크게 제한하는 부분으로 교원에게 정치적으로 불리한 이 제도는 반드시 개선이 되어야 합니다(연구참여자4).
나. 과도한 징계
연구참여자2는 교원의 정치적 중립성을 수업이나 교육활동이 아닌 직무 밖의 영역이라든지 근무 시간 외에서도 적용하고 징계를 주는 점은 과하다고 말한다.
과도한 징계라고 생각합니다. 물론, 교원이기 이전에 공무원이기 때문에 조심스러운 부분은 있습니다. 공무원의 정치적 중립에 관한 역사적 배경도 있고 관권 선거의 우려가 있어 법으로 규정한 것을 알고 있습니다. 그러나 수업시간 외의 개인 활동에 대해서도 과도할 정도로 징계를 주어야 하는지에 대해서는 의문이 있습니다. 직무와 관련없는 한 교실 밖에서의 정치적 의사 표현까지 제한하는 것은 과도하다고 봅니다(연구참여자2).
다. 시민으로서 권리 박탈
연구참여자1은 교사도 국민이고 시민이라는 점에서, 해외의 사례와 비교했을 때, 학생들은 수업의 과정에서 자신의 견해를 자유롭게 이야기할 수 있는 환경임에도 불구하고, 교원에게 유독 엄격한 잣대를 적용하면서, 시민으로 가져야할 기본적 권리를 침해당하고 있다고 주정한다.
교사도 대한민국의 국민이며 투표권을 가진 시민입니다. 투표권을 행사하는 국민으로서 어찌됐든 자신의 생각을 이야기할 수 있어야 한다고 생각을 합니다. 외국사례만 보아도 교사들은 정당활동을 하면서 시위를 하기도 하고 교사들의 정치기본권을 충분히 실현하고 있지만 그렇다고 해서 그 나라의 학생들이 정치적인 편향성을 가지게 되고 교육적 문제를 가진다고 볼 수 없을 것입니다. 오히려 더욱 활발하게 자신의 견해를 이야기하며 비판적 사고로 정치적 주장을 하는 학생들이 많이 있습니다. 자신의 정치적인 견해를 드러낸다고 해서 징계를 받는다면 국민으로서 시민으로서 평등권을 침해받는 역차별의 문제라고 생각합니다(연구참여자1).
(2) 교사의 정치 참여권이 없어서 나타나는 문제
가. 경험과 전문성이 없는 이들이 교육 제도와 정책을 다룸
교원에서 정치적 참여권이 없어서 나타난 문제는 무엇이 있을까? 교육을 다루는 국회나 시도의회에서 교육을 다루는 중요한 축인 교원이 빠지게 되면서 비전문가 내지는 교육에 대한 이해가 없는 이들이 이 공간을 차지하고 있다. 현장 경험이 부족하고, 정책 이해가 나은 상태여서 이들이 교육 정책과 시스템, 문화를 이해하는데 상당한 시간이 소요될 수 밖에 없고, 학습 대비 효과가 적은 비효율적인 상황이 나타난다. 연구 참여자 1은 교육 경험이 없고, 전문성이 없는 이들이 교육 제도와 정책을 다루는 현실을 안타까워하였다.
노조활동을 올해 3월부터 해오면서 짧은 기간 도의회를 드나들며 의회활동을 옆에서 지켜보면서 교사들도 의회활동을 했으면 좋겠다는 생각을 했습니다. 도의원들과 간담회, 토론회를 진행하면서 느낀 것은 학교현장을 늘 자세하게 설명을 해야 한다는 것이고 설명을 해도 현장을 경험해보지 못한 분들이 많기 때문에 이해도가 낮다는 것을 느끼게 되었습니다. 그래서 우리 현장의 실상과 어려움을 교육청에 전달하는데 어려운 점들이 있고 정책으로 반영되거나 조례를 제정하는데 있어 교사들이 직접 관여를 하면 훨씬 효율적으로 반영이 될 수 있겠다는 생각이 들었습니다.(연구참여자1)
더 나아가서 교사들의 입장을 대변 할 수 있는 현직 교사 출신이 나올 수 있어야 합니다. 은퇴한 교장, 법률가, 대학교수들은 학교 현장에 대해서 잘 알지 못합니다. 공교육의 쇠퇴 원인은 교육을 잘 모르는 가짜 교육전문가들이 교육감을 하기 때문이라 생각합니다(연구참여자2).
나. 교원의 목소리가 반영되기 어려운 정치 구조
연구참여자2는 교육정책이 교육 논리가 아닌 정치 논리로 이어지는 현상이 나타나고 있는데, 이 과정에서 교원의 목소리는 배제되어 있다고 말한다. 연구참여자3은 현행 제도는 교원의 목소리를 내기 어려운 구조이고, 적극적으로 의견을 개진하면 자칫 직을 잃을 위험이 있다고 보았다. 정치적 의견 표현이 사실상 막혀 있기 때문이다. 이 과정에서 정책의 포퓰리즘 경향이 강해졌다.
교육정책에 관한 불만이 있을 때 가장 불편합니다. 행정부, 의회, 교육청, 지방의회는 교육을 교육으로 보지 않고 정치 논리를 대입합니다. 그러나 그 과정에서도 교원의 목소리가 있어야 하는데 교원의 목소리는 전혀 반영되지 않는 구조입니다. 가장 큰 문제는 교사들의 의견이 아닌 나머지 정치집단의 눈치를 본다는 것입니다. 그러니 학교 교육이 산으로 가고 지금과 같은 문제가 터지고 있습니다. 여전히 해결 과정에서도 교육감들은 눈치만 보는 상황입니다. 공무직 단체와 여러시민단체들은 단체 행동으로 정치적 부담을 주지만 공무원인 교사들은 정치적 영향력이 없기 때문입니다(연구참여자2).
수업 시간 또는 근무 시간 외에도 정치적 의견 표현이 전혀 가능하지 않습니다. 실제로 sns에 좋아요와 같은 의사 표현 하나를 잘못해도 범법행위로 둔갑해 버리죠. 교사들을 정치적 금치산자로 만들어버린 결과가 현재 대한민국 교육 현장의 문제점을 모두 가지고 왔다 하여도 과언은 아니라고 봅니다. 교육 정책에 관해서도 적극적 의견 개진이 어려우며 자칫 잘못하면 직을 잃을 위험에 처하게 해 소극적으로 만들었습니다. 결국, 포퓰리즘식 정책에서 교육 현장을 구할 길이 없어졌습니다(연구참여자3).
다. 탁상공론 제도와 정책에 의한 부정적 영향
연구참여자2는 교육공무직과 비교할 때, 교원의 불리한 참여 조건을 이야기 한다. 이들은 출마도 가능하며, 이해관계를 관철하기 위한 조례라든지 정치적 영향력을 행사한다. 어떤 정치인들은 이권사업에 관여하기도 한다. 이러한 상황에서 피해는 교사와 학생들이 감내해야 한다고 보고, 학교 교육을 방해하는 힘을 막아낼 수 있는 정치적 힘의 균형이 필요하다고 주장하였다. 연구참여자 4도 교육정책에 현장 교사들의 의견이 전달되지 않은 채 실행되는 흐름에 대해서 문제를 제기하였다. 현장에 있는 교원들의 각 정책의 장단점을 알고 있지만, 그런 목소리를 반영하기 어렵다는 것이다. 이 과정에서 교육 환경이 왜곡되고, 결과적으로 교육이 죽게 된다고 보았다. 연구참여자1은 탁상공론으로 만든 정책이 적지 않은 상황이고, 이 과정에서 현장의 혼란이 가중되었다고 말한다.
이 과정에서 현장과 괴리된 정책이 쏟아져 나오고 일부 교육청에서는 교육이 아닌 임기 내내 재선을 위한 정치적 결정만 합니다. 교육 공무직과 비교하면 이는 더 심각합니다. 공무직은 공무를 맡으면서 신분은 노동자라 국가공무원법의 적용도 받지 않고, 노동조합의 3권도 보장 받습니다. 또한 출마도 자유롭습니다. 조직의 규모를 바탕으로 행정부, 의회, 교육청, 지방의회에 막대한 정치적 영향력을 끼칩니다. 교육감 선거에 개입해도 합법이고 더 나아가 직접 출마하여 도의원이나 시의원이 되어 지역 교육청을 압박하기도 합니다. 이런 구조 속에서는 학교의 본질과 관계 없이 여러 가지 이권사업들이 교육이라는 이름으로 진행되고 있고 모든 피해는 교사와 학생들이 감당합니다. 교사도 정치적 기본권을 통해 교사의 목소리를 내고 학교 교육을 방해하는 사람들에 대항하여 정치적인 힘의 균형을 맞추어야 한다고 생각됩니다(연구참여자2).
문제는 교육 정책에 현장 교사들의 의견이 전달되지 않고 실행될 때입니다. 교사는 교육전문가이고 정책의 현장 적용에 대해 누구보다 명확하게 장단을 말할 수 있는 사람입니다. 그러나 교육 정책을 만들어 내는 자리에 교사가 함께 하지 못할 때, 법안을 만들어내는 국회의원이 교사와의 만남 자체를 불필요하게 느낄 때 우리는 좌절합니다. 목소리를 내야하고 힘을 실어야 할 때 아무것도 할 수 없음에 답답합니다. 이런 현실은 결국 교육을 죽이고 교육환경을 후퇴시키고 있습니다(연구참여자4).
앞으로 교사들도 자신의 직을 유지하면서 정치기본권을 행사할 수 있는 제도가 생겼으면 좋겠습니다. 무엇보다 현장을 아는 것은 교사들입니다. 탁상공론으로 만들어낸 정책과 제도는 학교현장의 늘 혼란만 가중되었을 뿐입니다(연구참여자1).
라. 교육과정과 수업의 위축 현상
연구참여자1은 정치적 중립성을 교사에게 강조한 결과, 교원 스스로 일상에서 정치적 주장이나 성향을 드러내지 못하며, 자신의 발언이 문제가 생기고, 학부모에게 민원을 받는 것은 아닌가 하는 두려움을 갖는다고 말한다. 연구참여자2는 신고의 두려움보다는 시사적인 문제를 수업에 끌어드릴 필요가 없다고 보고, 사회과 수업에서도 지식위주의 교육을 먼저 진행하는 경향이 있다고 진단한다. 연구참여자3은 근무시간 외에도 긴장을 하고 있는데, 수업에서는 더욱 조심한다고 말한다. 고등학교만 되어도 학생들이 문제를 삼을 수 있기 때문이다. 그는 단순 의견 개진이나 역사적 사실 내지는 실체에 가까운 이야기를 말하는 것도 위험에 처할 수 있다는 점에서 현행 방식으로는 깊이있는 교육을 다루기 어렵다고 말한다. 연구참여자4는 시사 문제를 다루는 과목에서도 논란을 피하기 위해 충분히 내용을 다루지 못하는 경우가 많은데, 이 과정에서 민주시민교육의 내실화가 어렵다고 말한다. 교사에서 권한이 부여될 때 민주시민교육도 제대로 이루어질 수 있다고 보았다.
학교에서는 선생님들끼리 사적인 대화를 나눌 때에도 자신의 정치적인 주장이나 성향을 나타내는 것 조차 조심스러워 하는 분위기 입니다. 자신의 이러한 발언이 혹여나 법에 저촉되어 문제가 되지 않을까라는 암묵적인 두려움이 존재하는 것 같습니다. 교육활동을 하면서도 혹시나 자신의 발언이 문제가 되어 학부모들에게 민원을 받게 되는 상황이 벌어지지 않을까 라는 생각을 하게되는 점도 교육활동이 위축되는 부분이 되는 것 같습니다(연구참여자1).
위축이 되는 이유는 신고가 두려워서라기 보다는 필요성이 없다라고 판단되어서 사회 교과에서 지식 위주로 먼저 가르친다고 생각하고 있습니다(연구참여자2).
근무시간 외에 이루어지는 정치적 의사 표현에도 제재가 가해지는 것이 현재 대한민국 교원의 현실입니다. 수업시간 중은 더 말할 것도 없습니다. 고등학교 급 이상에서는 이를 무기 삼아 교원을 고발하는 사례들도 왕왕 생기고 있으니까요. 물론, 교원이 자신의 가치관이나 사상을 학생들에게 주입하거나 강요하는 행위는 철저히 관리되어야 하는 대상이라고 생각합니다. 하지만 단순한 수준의 의견 개진이나 사실에 가까운 내용 조차 눈치를 보게 만드는 현재의 상황에서 교육이 가능할 것이라는 것은 허상에 가깝습니다. 예를 들어,저는 6학년 담임교사로 사회 수업 시간에 독재와 노동인권 등의 주제를 다루게 됩니다. 제가 여기서 독재를 일삼았던 대통령(예, 박정희)에 대해 나쁘게 평가하고 노동인권에서 중요한 인물(예, 전태일)에 대해 긍정적으로 평가했다고 가정해 봅시다. 사회 상식적으로 이상하지 않으며 교과서에도 그렇게 서술되어있음에도 누군가가 의도를 가지고 해당 교원이 사상이 이상하다, 강요했다와 같이 몰아간다면 어떨까요? 그런 식의 위험에 늘 노출되어 있는 것입니다(연구참여자3).
수업 중 -특히 사회, 역사, 시사토론 수업 등- 에 다루어지는 내용이나 학습자료가 정치편향적인 부분으로 해석되어 곤란을 겪는 교사들이 종종 있는 것으로 압니다. 교사 개인의 의견이 아닌 역사적 사실, 사회적 이슈를 다뤘음에도 정치색을 입혀 비난을 하기도 합니다. 이에 갈등을 회피하고자 수업 내용을 축소하거나 풍부한 자료를 활용하지 못하는 경우가 분명 있을 것입니다. 독일에서는 초등학교부터 정치를 정규 과목으로 가르치고 있습니다. 민주시민은 태어나는 것이 아니라 길러지는 것이라고 합니다. 우리나라에서도 민주시민을 양성하는 교육이, 내 삶에서 주체적으로 권리를 행사하는 정치 교육이, 일회성으로 끝나지 않고 긴 교육 과정에 녹아들게 하려면 우선 가르치는 교사의 정치적 권리부터 보장되어야 하지 않을까요? (연구참여자4)
(3) 수업 중 정치편향 발언을 하는 일부 교사의 문제에 대한 인식
가. 제재해야하며, 교육학적 기반을 바탕으로 구성된 수업 모형을 적용해야
연구참여자2는 수업 목표와 관련이 없고, 토론 수업이 아닌데 교사 개인의 신념을 주입하는 방식은 위험하며, 제재가 필요하다고 말한다. 다만, 사회과 수업의 경우, 토의토론 및 시민교육을 위해 교육학적 기반을 바탕으로 구성된 수업 모형으로 적용하는 방식이 바람직하다고 보았다.
관련 교과의 수업목표와 관련이 없고, 토론 수업이 아닌 교사 개인의 신념을 주입하는 수업이 명백하다면 이에 대해서는 어느 정도 제재가 주어져야 한다고 생각합니다. 제가 학생일 때도 수업과 관계없이, 심지어 사회과도 아님에도 불구하고 정치 이야기만 하고 1년을 내내 수업을 하시던 선생님이 계셨지만 지금의 기준에도 이것은 교육이 아니라 신변잡기스런 수업이라고 판단이 됩니다. 사회과 수업의 경우에 시민교육을 위해 전문가가 적절한 모형과 교육학적 기반에 근거해서 짜여진 수업에 한해서는 괜찮다고 보지만 그 외 교과에서 교사의 판단에 의해 수업을 하는 경우에는 공감받기 힘들다고 봅니다(연구참여자2).
나. 학생들에게 비판적 사고력을 키워야
연구참여자1은 교사가 자신의 가치관을 학생에게 주입하는 것은 문제가 있지만, 학생들에게 비판적 사고력을 키울 수 있는 교육방법 차원에서 교육활동을 위한 발언은 이야기할 수 있는 분위기가 필요하다고 말한다. 연구참여자3은 학생들이 교사의 발전에 대해서도 비판적 사고력을 기르는 방식으로 나아가야 한다고 말한다.
물론 학생들에게 자신의 가치관을 주입하는 것은 물론 법을 떠나서 윤리적으로도 문제가 있는 것은 분명합니다. 하지만 자신의 가치관을 주입하는 것이 아닌 교육활동을 위한 정치적 발언에 있어서는 자신의 생각이나 견해를 이야기할 수는 있어야 한다고 생각을 합니다. 교육과정에서 학생들의 비판적인 사고를 함양할 수 있는 방법의 교육진행, 예를 들면 하나의 주제를 가지고 토론 등 을 통해서 학생들의 비판적인 사고능력을 기르는 교육이 더 중요하다고 생각을 합니다(연구참여자1). 솔직하게 교사가 그런 발언을 했다 하더라도 학생이 이를 걸러들을 수 있는 능력을 함께 키워주었다면 큰 문제일까, 그런 생각을 합니다(연구참여자3).
다. 현행 제도로도 견제할 수 있어
연구참여자3은 자신의 생각을 강요하거나 세뇌하는 수준은 문제가 있다고 보았다. 그러나 그러한 문제가 발생했을 때 현재 상황에서도 교사를 제재할 수 있는 장치가 있다는 점에서, 불신보다는 신뢰를 바탕으로 제도 설계를 할 필요가 있다고 보았다. 물론, 거듭 강조하듯 자신의 생각을 강요하거나 세뇌하는 수준으로 발언한다면 문제이고 이런 상황을 모두 용인해달라는 것이 교원들의 주장이 아닙니다. 이런 문제를 걱정한다는 것 자체가 교원들에 대한 불신을 바탕에 깔고 있다고 보여 달갑지 않기도 하지만요. 제도적으로는 이미 다 만들어져있다고 봅니다. 신고가 들어오면 조사하고 실제로 문제가 있는 발언을 강요 또는 반복적으로 했다면 징계하는 등 발언의 수위에 따른 처벌이 이루어지면 됩니다(연구참여자3).
(4) 정치와 정치적 중립성의 의미 해석
가. 시민의 삶은 곧 정치이다
연구참여자3과 연구참여자4는 우선 “정치”에 대한 새로운 해석을 제시한다. 정파주의 관점에서 정치를 해석하면서 부정적 의미가 있지만, 교과서 의미대로 보면 갈등을 해결하는 과정이며, 시민의 권리이기 때문에 적극적인 의미로 해석할 필요가 있다고 보았다. 이는 정치를 바라보는 기존의 통념을 깨야 한다고 보았으며, 교사 스스로도 “탈정치”를 언급하면서 검열하는 모습에서 벗어나야 한다고 주장한다. 연구참여자4는 삶과 정치는 밀접한 연관이 있고, 정치 효능감을 키우는 것이 매우 중요하다고 말한다. 세계와 소통하는 민주시민이 곧 정치하는 인간의 모습이라는 것이다.
교사들도 솔직히 오랜 기간 세뇌당해 왔다고 생각합니다. 최근 이어지는 집회에서 '탈정치'를 외치며 스스로 검열하는 행위도 무관하지 않다고 생각합니다. 물론, 우리 사회가 '정치'를 떠올리면 한 정당의 편을 들어주는 것이라고 부정적인 생각을 떠올리는 것과도 무관하지 않을 것입니다. 그러나 정치는 사회에서, 사람들 사이에 일어나는 갈등을 해결하는 과정을 통칭하는 표현입니다. 6학년 사회교과서에서 사용하는 표현이죠. 즉, 민주주의 사회에서 '정치'적 권리가 없다는 것은 사회의 구성원이 아니라는 선언과도 같습니다. 현재의 제도가 불합리한 이유이기도 하죠. 교사들도 기존의 틀을 깨고 보다 이 문제에 대해 적극적으로 목소리를 내야 한다는 의견에 동의하면서도 쉽지 않겠다는 씁쓸한 생각도 듭니다(연구참여자3).
삶은 정치입니다. 우리의 모든 삶에는 정치가 깊이 개입되어 있습니다. 우리는 삶 속에서 매일 정치를 경험하고 있으며 어릴 적부터 정치 효능감을 키우는 것은 개인과 더불어 사회 전체적으로 중요한 일입니다. 초·중등 교육과정 총론에서도 국가 교육과정으로 초·중등 교육을 받은 사람이 갖출 것으로 기대하는 특성으로 추구하는 인간상 4가지를 제시하고 있는데, 그 중 하나가 바로 세계와 소통하는 민주시민’입니다(연구참여자4)
나. 수업 중 정치적 중립성 의무를 지키면 충분해
연구참여자1은 교원의 정치적 의무는 곧 교육활동이나 수업에서 잘 지키면 된다는 입장이다. 업무시간 외라든지 자연인 내지는 시민의 삶에서 정치적 중립성을 지나치게 강요할 필요는 없다는 입장이다. 연구참여자3도 수업 중 학생들에게 특정 사상과 생각을 강요하는 것은 경계해야 하고, 이 부분에 대해서 정치적 중립성이 필요하다고 말한다. 하지만, 민주시민으로서 영위할 수 있는 권리가 박탈된 것은 문제라는 관점을 가지고 있었다.
교원의 정치적 의무를 말하는 것은 교육활동 즉 수업에서라고 생각합니다. 수업을 듣는 학생들이 교사의 정치적인 색으로 인해 영향을 받는 것에 대한 우려라고 생각을 합니다. 그러한 의미에서 정치적 중립성은 수업 중 혹은 교육활동 중에만 지켜지면 된다고 생각을 합니다. 당연히 한 개인의 교사 가치관을 주입하는 것은 윤리적으로도 큰 문제입니다. 그러한 측면에서 수업중 정치적 중립성의 의무를 실현하되 그 외 업무시간외의 시간에는 교사 개인의 정치적인 활동을 존중해주어야 한다고 생각을 합니다(연구참여자1).
수업 중 학생에게 자신의 정치적 견해나 사상을 강요하지 않는 것, 딱 거기까지라고 봅니다. 근무시간 중 정치적 활동 금지까지 수용 가능하고요. 이후에는 자유가 있어야 합니다. 근거는 너무 많습니다. 타국의 사례를 보면 됩니다. 심지어 ILO협약 87호에서는 모든 노동자의 노사 단체에 대한 결사의 자유와 노동자의 단결권 보장합니다. 최근 비준한 것으로 알고 있어요. 그러나 워낙 비준해놓고 지키지 않는 협약이 많으니 그만큼은 바라지도 않습니다. 최소한 민주시민으로 삶을 영위할 수준의 정치적 자유는 보장해야 하지 않을까요? (연구참여자3)
다. 교육의 정치적 중립성이 교사의 정치적 중립성인가?
연구참여자4는 헌법에서 규정한 교육의 자주성과 정치적 중립성의 의미를 지나치게 교사의 정치적 중립성으로 좁게 해석하고 있는 점을 문제삼았다. 수업 중 유의해야할 점을 넘어서 직무 밖 내지는 퇴근 이후의 개인 일상에도 정치적 중립성을 과도하게 적용하면서 정치 시민권이 박탈되고 있는 점은 문제라고 보았다.
헌법 제27조 제3항에 따르면 ‘교육의 자주성과 정치적 중립성은 보장되어야 한다.’고 되어 있습니다. 그런데 여기서 나온 교육의 정치적 중립성이 교사의 정치적 중립성으로 의미가 변질되어 교사들에게 과도한 족쇄로 작용하고 있지 않나 생각됩니다. 또한 교사의 정치적 중립성이 직무 밖, 퇴근 후 개인 일상에까지 요구되면서 국민의 가장 기본적 권리인 정치시민권이 박탈당하고 있습니다. 국민으로서 의무만 있고 권리는 잃은 꼴입니다(연구참여자4).
라. 수업의 질 제고나 전문성 차원에서 해결할 수 있어
연구참여자4는 수업 중 정치 편향성 발언을 억제하는 것은 정치 기본권 박탈과는 별개의 문제로서, 오히려 교육 내용의 전문성이라든지 자료의 다양성 등 수업의 질 제고 영역으로 풀어가야 한다고 주장한다. 연구참여자2는 수업 기획 및 적용의 방법론 차원에서 보면, 중립성의 가치를 보장하면서도 깊은 수업이 가능하기 때문에, 이 가치를 존중하면서도 교원의 정치적 참여권 보장은 가능하다는 입장을 견지한다.
일부에서는 교사의 정치 중립성을 수업 중 정치편향적인 발언을 할 수 있으므로 제한해야 한다는 주장을 합니다. 이 부분은 교사의 정치 기본권을 박탈하는 것으로 해결할 문제가 아닙니다. 교육 내용의 전문성, 교육자료의 다양성 등으로 수업의 질을 제고할 문제입니다. 또한 교사의 수업은 교사가 전문성을 가지고 실시하는 고유의 영역입니다. 수업 내용과 맥락에 따라 같은 말이라도 다르게 해석되는데 이것을 앞뒤 없이 발언만 놓고 정치편향의 시(是)비(非)를 따지는 것은 옳지 않습니다(연구참여자4).
이 문제에 대해서는 조금 중립적인 입장입니다. 정치적 기본권이 필요하긴 하지만 수업안에서 교사가 자신의 입장을 선으로 여기며 학생들을 지도해도 되는가에 대한 의문이 있기 때문입니다. 모순 될 수 있다고 생각 할 수도 있지만 먼저 질문에서의 정치적 기본권에 대해서 교실 안에서까지 허용하여야 하는 입장과는 별개라고 생각합니다. 정치적인 것에서 무조건 적인 선은 없습니다. 각자의 맥락과 입장속에서 정해지는 것이고 학생들에게 교사의 개인의 맥락에 의해서 신념을 강요하는 것이 오히려 역효과가 날 수 있고 같은 교사로서도 옳지 않다고 생각하기 때문에 신중해야 할 필요가 있습니다. 현행제도하에서도 일방적으로 특정 정당이나 특정한 인식으로 과도하게 교육하는 것이 문제가 될 수 있는 부분이지만 중립적 입장에서 각 정당의 입장이나 정책 혹은 역사적 사실에 대한 논쟁거리에 대해서 제공하고 미리 악마옹호자와 같은 역할을 하겠다라고 이야기를 한 다음에 양쪽입장을 대변하여 교육을 하는 경우에는 큰 문제가 없을 것 같습니다(연구참여자2).
(5) 허용 범위 및 대안
그렇다면 교원의 정치참여권은 어디까지 허용해야하는가? 연구참여자들은 시간 차이가 있겠지만, 현재 막혀있는 제도 장벽을 최대한 뚫어야 한다는 입장을 공통적으로 가지고 있었다.
가. 정당가입 및 휴직하고 출마 가능
연구참여자1은 교사의 직을 유지하면서도 정당 가입 및 활동을 할 수 있어야 하며, 교육감 선거에 교수들처럼 휴직하고 출마 가능한 구조를 만들어야 한다고 말한다. 연구참여자 3 역시 대학 교수와 같이 휴직하고 출마가능하도록 제도 개선이 필요하다는 입장을 제시하였다.
교사가 본인의 직을 유지하면서 정당가입 및 정당활동을 할 수 있도록 하는 것이 허용되어야 한다고 생각을 합니다. 교육감 선거에 교수들처럼 휴직을 하고 나가야 합니다. 초중교 교사도 교수들과 같이 학생들 가르치는 교육자입니다. 대한민국의 투표권을 행사하는 국민의 한 사람으로서 정당가입은 당연 되어야 하며 한 개인이 지지하는 정치인에 대한 후원도 할 수 있도록 해야 한다고 생각합니다. 단기적으로 교원의 직을 유지하면서 정당 가입 및 활동을 할 수 있는 제도를 만드는 것이 필요하다고 생각을 합니다. 추후 지속적으로 교원들이 자신의 목소리를 내고 단합되어 목소리를 낼 때 우리들의 요구가 반영이 된다는 사실을 안내하고 변화되는 것이 필요하다고 생각합니다(연구참여자1).
정당가입 허용, 후원금 허용, 근무시간 외 정치적 의사표현 허용, 휴직 후 출마 허용(교수와 동일)까지 허용되어야 한다고 봅니다. 사실상 출마 자체를 막은 것과 동일한 제도이기에 불합리하다고 봅니다. 퇴직 즉 의원면직을 하게 되면 연금을 수령할 수 있는 연령에 도달한 이후 결심한 것이 아니라면 선거 이후 직업을 잃을 수 있는 위기에 처합니다. 이런 결심을 하는 것은 쉽지 않습니다. 교원의 범주에 속하는 교수들과의 차별도 큰 문제입니다. 1차적으로 교육감부터 허용해 실질적으로 의원선거까지 모두 허용되는 방향으로 나가야 할 것입니다(연구참여자3).
나. 정당 및 정치인 후원부터 가능해야
연구참여자2는 단체행동권이라든지 현직 교사의 휴직하고 교육감 등 출마가 가능한 것이고, 당장 어렵다면 정치인이나 정당 후원까지는 허용해야 한다는 입장을 제시하였다. 교사의 정치적 의사 표현도 자유롭게 할 수 있었으면 좋겠다는 입장을 표명하였다. 연구참여자 3도 정당 가입과 정치인에 대한 후원금 지원부터 가능했으면 좋겠다는 입장을 밝혔다.
정당 후원, 정치인 후원, 선출직 출마, 더 나아가 단체행동권까지 원하지만 선출직 출마까지 가능했으면 합니다. 가장 중요한 것은 현직 교사가 휴직을 하고 출마를 할 수 있는 것이고, 이게 어렵다면 단기적으로 정치인이나 정당 후원까지는 열려야 한다고 봅니다. 더 쉬운 것은 교사의 정치적 의사 표현이고 이것을 문제삼지 않는 것 이구요. 물론 노조를 하는 입장에서 가장 바라는 것은 노동 3권의 획득입니다(연구참여자2).
교원의 정당가입과 정치인에 대한 후원금 지원도 수용되어야 합니다. 시급히 개선해야 하는 것은 근무시간 외 활동 허용, 중장기적으로 참정권을 얻어야 한다고 봅니다(연구참여자3).
다. 직무 밖, 근무시간 외에는 국민과 동일한 기준 보장 필요
연구참여자4는 일반 시민 내지는 국민과 동일한 수준의 권리 보장이 필요하다고 보았다. 다만, 직무 연관이 없는 근무 시간 외에는 정치 참여 활동이 가능하도록 권리 보장을 해야 한다는 입장을 제시하였다.
교사의 정치 기본권, 참여권은 교사라는 직업으로 인해 제한 받아서는 안 될 부분입니다. 모든 국민이라면 가질 수 있는 기본적 권리인 것처럼 평등하게 적용받아야 할 부분입니다. 교원의 정치기본권은 적어도 직무 밖, 근무시간 외에는 모든 국민과 동등한 기준으로 보장 받을 수 있어야 합니다. 무엇보다 가장 중요한 것은 교육 전문성을 지닌 교사들이 교육 정책 수립 과정에 참여할 수 있어야 한다는 것입니다. 교사들의 교육 정책에 대한 전문가적 의견이 정치적으로 배제되어서는 안됩니다. 특히 교육 입법 추진과 교육정책 평가, 교육 예산 심의와 교육행정 감독 등에 대한 권한이 주어져야 합니다, 우리나라의 만 16세 이상 국민이라면 정책과 이념을 같이 하는 곳의 당원으로 가입하여 활동할 수 있습니다. 당원은 당의 선거건, 당의 의사결정에 참여, 당의 조직활동에 참여 할 수 있는 권리와 자격을 받습니다. 또한 정치 후원금을 통해 지지하는 정당이나 정치인을 후원할 수 있습니다. 이처럼 정당가입과 정치후원금 기부는 개인이 정치적 목소리를 낼 수 있는 기본적 권리 중 하나입니다. 내가 직접 행동으로 참여할 수 없는 정치에 나를 대신에 활동하는 정당 혹은 정치인을 지지하는 방법 중 하나입니다. 민주주의 사회에서 전 국민이 정치에 참여할 수 없듯이 국민은 선거를 통해 내 정치적 목소리를 대변하고 행동 할 의원을 선출합니다. 선거권이 있는 국민이 정당가입과 정치후원금 기부는 하지 못하는 지금의 사회적 제한은 어느 나라에도 없는 이상한 모습일 것입니다. 우선 교원의 직을 유지하면서 선거에 출마할 수 있도록 공직선거 출마권을 부여해야 합니다. 또한 정치후원금 제공이 가능하도록 해야합니다. 중장기적으로는 정당가입, 정당활동, 선거운동, 경선투표권에 대한 권리를 부여 받아야 할 것입니다. 대한민국의 국민으로서 다른 이들과 차별 받지 아니하는 정치기본권을 부여 받는 것은 정당한 권리를 되찾는 것입니다.(연구참여자4).
(6) 설득 논리와 실천 전략
이러한 주장에도 불구하고, 현실은 만만치 않다. 교원의 정치 참여에 대해서 부정적으로 보는 헌법재판소나 대법원의 판례도 존재하며, 관련 법령을 개정해야할 국회의원들도 미온적이다. 국민 여론 역시 이에 대해서 호의적인 상황이라고 말하기 어렵다. 이러한 불리한 지형 속에서 어떤 설득 논리와 전략이 필요할까?
가. 교사들의 자각
연구참여자1은 우선 교사들의 자각을 이야기한다. 여러 현안을 바꾸기 위해서는 정치적 활동이 필요하다는 인식이 필요하다는 것이다. 연구참여자4도 교사들의 정치기본권 부재에 대한 인식이 높지 않았다고 지적한다. 하지만 정치 참여의 필요성을 교사들도 인식하기 시작했다고 말한다.
서이초 사태를 통해서 관리자나 교육청이 학교에서 일어난 불미스런 사건들을 진실로 규명하는 것이 아니라 은폐하려고하는 상황이라는 점을 인지시키면서 교사들이 정치적인 활동을 통해 이러한 교육문화를 지적하고 변화해야 한다는 것을 이야기 했으면 좋겠습니다(연구참여자1).
사실 그동안 교사들의 정치기본권 부재에 대한 인식은 매우 낮았습니다. 부당함을 느끼고 있었지만 어떤 곳에 어떻게 목소리를 내어야 개선이 될 수 있는지에 대한 고민 자체를 심도 있게 하지 못했던 것 같습니다. 그러나 온라인 소통 창구가 활성화되고, 정치 참여 연령 하향으로 학생들의 정치 참여 정도가 활발해지면서 교원 스스로 정치 참여 제한에 대한 문제를 점차 느끼는 것 같습니다. 하여 교원 노조를 중심으로, 깨어 있는 시민들을 중심으로 교원의 정치기본권 확보를 위한 활동들이 이루어지고 있습니다. 이제 이러한 우리의 노력이 보다 많은 사람들의 지지를 얻고 타당성을 인정 받아야 합니다(연구참여자4).
나. 기득권에 동화된 기존의 운동 방식 성찰 및 보수층 설득
연구참여자2는 보수 정당과 보수층에게도 이익이 된다고 설득하는 작업이 필요하다고 말한다. 연구참여자4도 교원의 정치 참여가 진보나 보수에 특별히 편향되었다는 증거가 없다고 말한다. 교원 집단의 스펙트럼이 다양하다는 것이다. 이러한 장점은 양당을 충분히 설득할 수 있는 조건이 된다.
보수 정당에 이득이 된다고 설득하고 보수층을 설득해야 합니다(연구참여자2).
교원의 정치참여가 진보적인 정치 성향에 편향, 우호적이라는 인식이 과연 어디에서 어떤 조사로 도출한 것인지 되묻고 싶습니다. 교원 집단은 나이, 성별, 지역, 삶의 관심대가 매우 폭넓으며 한가지 특징만을 두드러지게 나타내어 표집할 수 없는 집단입니다. 즉 20대 남성, 50대 경상권 사람, 연소득 5천의 기혼 여성 등 특정 할 수 없는 표본을 가진 집단입니다. 개인이 가지는 정치 성향이 교원 집단 전체의 정치 성향을 나타낼 수 없음을 의미합니다(연구참여자4).
다. 기존 진보운동의 성찰
연구참여자2는 기존 진보단체나 교육단체들이 사회적 영향력을 행사하는 과정에서 신뢰를 잃었고, 선입견을 갖게 만든 점에 대해서 성찰할 필요가 있다고 말한다. 학교를 학교 답게 만들기 위한 노력이 필요하며, 특정 분야에서 역할을 하고 이후 다시 본연의 자리로 돌아오는 선례를 남겨야 한다고 말한다.
한국의 진보 단체나 진보 교육단체들은 그동안 많은 사회적 영향력을 행사했습니다. 그러나 그 행사 과정이 불가피했다고 하더라도 그 과정에서 너무 많은 신뢰를 잃고 선입견을 갖게 한 것이 현실입니다. 지금은 본인들의 이익을 위해 학교를 버리고 정치 행위를 한다고 할 정도로 신뢰를 잃고 많은 조합원이 탈퇴를 하였습니다. 한국 사회에서 가장 보수적인 교사들을 정치집단으로 해서 사회가 지켜야 할 가치나 학교를 학교답게 만들기 위한 수단으로서 접근하지 않으면 설득이 힘들 것 같습니다. 정치시장이 되어버린 학교를 다시 찾아온다는 관점에서 지지를 받지 않으면 힘들 것 같습니다. 그 이전에 정치 세력화 되어버린 교육 공무직, 진보 교육감, 시민단체에 대한 공생관계부터 지적을 해야겠죠. 교사들이 이 넓혀진 현재에서 어디까지 진출 할 수 있는지 교사노조연맹이 보여줘야 합니다. 헌법 소원을 통해서 휴직을 통한 출마를 가능하게 하고, 교사신분으로 국가교육회의나 여러 교육유관 국가 단체의 직원이 아닌 임원급으로 가고 학교로 다시 돌아오는 식을 통해 하나의 승진이나 또 다른 기득권을 위한 코스가 아닌 현장교사가 다른 기관으로 순환하여 다녀오고 교육계의 발전에 기여하는 모습을 보이고 홍보하고, 길을 열어주는 것이 정치 기본권 회복의 시작이라고 봅니다(연구참여자2).
라. 우려의 시선을 고려한 대응 논리 : 근무 시간 외 강조, 국제 사회의 호응 활용
연구자3은 외부에서 우려하는 시선을 고려하여 대응 논리를 제시할 필요가 있다고 말한다. 학생들 스스로 판단할 수 있는 역량을 갖고 있으며, 가정 교육으로 학생의 생각과 가치관이 형성되는 면이 있음을 강조할 필요가 있다. 동시에. “근무 시간 외”를 강조함으로서 직무 연관성을 최소화하겠다는 접근이 필요하다. ILO와 UNESCO 협약에 따른 권고를 지속적으로 강조함으로서 국제 사회의 표준을 따르는 것이라는 논리가 필요하다는 것이다.
우려하는 시선은 결국 교원들이 교육현장에서 학생들을 세뇌(해당 표현이 적절한지 모르겠습니다)할까 이런 부분이라고 봅니다. 언급했던 부분과 이어 학생들의 수준도 너무 무시하는 처사라고 보며 학생의 생각이나 가치관 형성은 가정 교육과도 연계되기 때문에 교사에게 정치적 참여가 보장된다하여 이런 문제가 갑자기 발생할 것이라는 것은 기우에 불과하다고 봅니다. 반대를 위한 이유에 지나지 않는 것이죠. 그럼에도 불구하고 오용 사례가 전혀 발생하지 않을 것이라 단정짓기는 어렵습니다. 제도적으로 금지하고 있는 현재에도 발생한 적이 있으니까요. 그렇기에 단기적으로 '근무시간 외'를 강조하는 것입니다 <중력> 교사노조에서는 해당 문제가 거시적인 문제이다 보니 현안이 닥쳐올 때 뒤로 밀리는 경우가 있습니다. 그러나 전담 인원을 확보하여 해당 문제를 지속해서 연구하고 요구하는 방향을 설계함이 마땅할 것입니다. 또한, 앞서 ILO협약을 언급했었는데요. 이미 비준한 협약을 적극 이행할 것을 교사노조 차원에서 그리고 한국노총 등과도 협업하여 주장해야 하며 ILO와 UNESCO 협약에 따른 권고 등에 대해서도 살펴보고 국제 사회의 호응을 얻어내는 등의 방법도 고민해 보아야 한다고 생각합니다.(연구참여자3).
마. 정치 발전과 민주시민교육, 정책 발전에 기여
연구참여자4는 교원의 정치참여가 대한민국의 정치 참여와 민주주의에 기여할 수 있으며, 민주시민교육을 더욱 활성화할 수 있고, 나아가 전문성에 기반한 교육정책 개발이 가능해진다고 보았다.
이처럼 다양한 개인적 특징을 가진 다수의 사람이 정치적 권리를 제한받고 있는 것은 대한 민국의 정치 발전에도 도움이 되지 않는 것입니다. 대한민국의 민주주의를 더 탄탄하게 만드는 것, 지성 집단의 정치 참여로 발전적인 정치를 기대할 수 있다는 것, 민주시민 교육의 주체로서 학생들에게 민주시민 교육을 보다 생생하게 할 수 있다는 것, 교육의 전문성을 바탕으로 보다 나은 교육정책을 만들어갈 수 있다는 것, 교원의 정치기본권 확보가 가져오는 긍정적인 부분은 차고 넘치죠.<중략> 교원의 정치기본권 보장이 정치 중립성을 지키는 것과 관련이 없으며 오히려 학생들을 민주시민으로 성장시키는 교육을 위한 중요한 밑거름이 될 것임을 공감 받아야 합니다(연구참여자4).
바. 강민정 의원이 발의한 관련 개정 법률안 개정
연구참여자4는 교원들의 정치 참여를 옥죄이고 있는 법률 개정에 총력을 기울일 필요가 있다고 말한다. 강민정 의원에 발의한 법안의 신속한 처리를 촉구하면서 교원노조가 이에 앞장서야 하고, 인식 개선 캠페인이 필요하다고 주장한다. 정치기본권 확보를 위해 가장 시급하고도 우선적인 것은 법률 개정일 것입니다. 이미 올해 2월 강민정 의원이 관련하여 개정 법률안 4건(정당법 일부개정법률안, 정치자금법 일부개정법률안, 공직선거법 일부개정법률안, 교육공무원법 일부개정법률안)을 발의한 것으로 알고 있습니다. 이 법안들의 신속한 처리를 촉구하며, 교사노조는 교원 전체가 정치기본권 부재에 대한 부당함, 정치기본권 보장에 대한 합당성을 느끼도록 계속적인 인식 개선 캠페인과 함께 개선을 위해 다같이 목소리를 모아야 함을 꾸준히 알려야합니다(연구참여자4)
(7) 교원의 정치 참여가 갖는 교육적, 사회적, 정치적 차원의 의미
연구참여자들은 교원이 정치 참여가 갖는 의미와 유익에 대해서 교육적, 사회적, 정치적 차원에서 다음과 같이 대답하였다.
가. 교육적 차원: 평등권 인식, 공교육 정상화 가능, 민주시민교육 활성화
교육적 차원에서는 학생들에게 평등권이 실현되는 과정을 경험하게 하며(연구참여자1), 현장성과 전문성을 지닌 교사가 학교 정책에 관한 의제를 제안하고, 개혁 논의를 촉발하면 교육 개혁을 위한 구조 개선에 도움이 된다고 보았다. 동시에 선출직 구성에도 변화가 올 것으로 보았다(연구참여자2). 동시에, 풍부한 민주시민교육을 할 수 있으며, 살아있는 교육이 가능하다고 보았다(연구참여자4), 이는 그만큼 민주시민교육은 사회적 진공상태에서 가르칠 수 있는 영역이 아니지만, 현실적으로 자기 검열과 우려 속에서 교육을 진행하다보니, 한국사회의 생생한 질감을 반영한 수업 구성이 어려웠다는 것을 의미한다.
교육적으로는 학생들이 평등권을 실현하는 것에 있어서 사회가 공평하고 평등한 사회라는 인식을 학생들이 할 수 있습니다(연구참여자1).
학교 교육과 공교육을 위해 일반 교사가 학교 정책에 관한 안건으로 나오고 학교 교육을 엉망으로 만드는 것에 대한 개혁논의가 이루어지는 식으로 담론이 진행된다면 구조적 변화에도 큰 영향을 미칠 것이라 봅니다. 물론 이렇게 해서 나온 선출직이 제대로 해야 이어지겠지만요(연구참여자2).
대한민국은 OECD국가 중 교사·공무원의 정치 시민권을 인정하지 않는 유일한 나라입니다. 많은 나라에서 교원의 직무 밖 정치권을 보장하고 있습니다. 이들 나라에서 정치중립성에 문제가 되는 사례는 많지 않습니다. 교원의 정치참여 제한으로 교사의 교육활동에 제한이 있었던 부분이 없어진다면 학생들에게 보다 풍부한 민주시민 교육을 가르칠 수 있고, 살아 있는 교육이 될 것입니다(연구참여자4).
나. 사회적 차원: 평등권 실현, 시민권의 온전한 향유와 확대
연구참여자들은 사회적 차원에서 의미와 유익을 평등권의 실현, 시민권의 향유와 확대, 사회적 차별의 해소 및 시민의식 수준 향상을 제시하였다. 연구참여자1은 사회적 평등권 실현을, 연구참여자3은 교원들도 시민으로서 온전한 권리를 누리게 되고, 그것이 사회발전에 기여한다고 보았다. 연구참여자4는 사회적 차별이 사라지게 되고, 국민의 시민의식 수준도 향상된다고 보았다. 민주주의는 인간의 존엄성을 보장하는 권리를 지속적으로 확장하면서 발전해왔다. 이는 곧 불합리한 제약과 차별을 해소하는 과정임을 의미한다.
사회적으로는 평등권을 실현하며 교육현장의 현실성을 제대로 반영하여 올바른 정책을 만들 수 있다고 생각을 합니다(연구참여자1).
교원을 일컬어 정치 천민, 정치적 금치산자라고 부릅니다. 교원들 역시 우리 사회의 구성원으로 온당한 권리를 누릴 수 있다는 것은 사회적으로도 큰 발전이라고 생각합니다(연구참여자3).
정치 참여 제한이라는 사회적 차별이 사라지며 국민들의 시민의식 수준이 향상되며..(연구참여자4).
다. 정치적 차원 : 다양성에 의한 정치 발전, 정책과 입법의 질 향상, 정치 수준 향상
연구참여자들은 교원의 정치 참여가 정치 발전에 기여한다고 보았다. 연구참여자1은 다양한 직렬과 경험을 가진 이들이 정치권에 진입하게 됨으로서 정치 발전에 기여할 수 있다고 보았다. 연구참여자3은 현장성과 전문성을 가진 이들이 정치에 참여하면서 정책과 입법의 질이 높아질 것으로 전망하였다. 연구참여자4는 정치가 삶과 연관되며, 정치 기본권을 보장받는 시민으로서 대우를 받게 된다는 점에서 정치 수준이 향상될 것으로 보았다.
내 삶과 무관한 정치가 아닌 내 삶과 정치를 연관하게 보게 되고, 그 과정에서 정치적 관심을 촉발할 수 있기 때문이다. 정치적으로는 다양한 분야의 사람들이 정치현장에서 목소리를 낼 때 우리나라의 정치문화 정치현장이 선진적으로 변화될 수 있다고 생각을 합니다(연구참여자1).
교원의 지위 향상은 자연스럽게 교육의 질 발전과도 무관하지 않다고 봅니다. 실제로 교육정책들을 교원들이 보다 자세히 권한을 가지고 살펴보고 의견을 낼 수 있게 됨에 따라 정책들의 질도 향상되고 관련된 입법 활동에도 차이가 생길 것이라고 봅니다(연구참여자3).
삶 속의 정치 참여로 우리 나라의 정치 수준 또한 올라갈 것으로 기대됩니다. 무엇보다 교원이기 전에 한 사람의 국민으로서, 정치기본권을 보장받는 시민으로서 비로소 대우를 받는다는 의미가 있을 것입니다(연구참여자4).
4. 결론 및 제언
정치는 권력투쟁의 부정적 의미를 지니지만, 현대사회의 이해관계를 배분하고 조정하는 강력한 기제이다. 일상에서 정치를 멀리하려는 관점을 지니기도 하지만, 시민의 관심과 참여 없는 민주주의는 곧 위기에 빠질 수 있다. 교육은 민주시민을 길러내는 과정인데, 민주시민교육은 정치와 불가분의 관계에 있다. 그런 관점에서 보면 교육과 정치를 이원화하려는 관점은 이론상으로는 가능해도, 현실적으로는 불가능하다. 특히, 교육정책은 정치와 선거를 바탕으로 중요한 의사 결정과 방향이 결정되고, 정책 창이 열린다. 정책과 정치 역시 밀접한 연관성을 지니고 있다.
우리나라는 역사적으로 공무원과 교사의 정치적 중립성을 강력히 요구했다. 헌법과 주요 법률에서는 공무원과 교사의 정치 관여에 관해서 사실상 원천 봉쇄하고 있다. 우리나라의 현대 정치의 발전 과정에서 관권선거라든지 군부독재가 이루어졌고, 그 과정에서 교육의 자주성과 전문성을 지키기 어려웠기 때문에 교육의 자율성을 보장하기 위한 제도적 장치가 만들어졌다. 교육의 정치적 중립성은 사실상 신화에 가깝다. 교육 자체가 가치와 철학을 다루고 있으며, 민주시민교육 역시 일정한 지향점을 가지고 있다. 하지만, 헌법재판소의 판례에서는 교원의 정치적 중립성을 오랫동안 보수적으로 해석하였다. 교원은 공무원이면서도 시민이라는 이중적 지위를 지닌다. 학생들에게 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 우려만으로, 교육의 중립성을 오랫동안 협조하게 해소했다. 그 과정에서 교원은 정치적 금치산자라고 불릴 정도로, 정책과 정치에 관여를 하지 못하였다. 동시에, 국제적인 흐름에 비추어 과도한 규제를 받고 있다. 교육의 정치적 중립성은 이제 새롭게 재해석되어야 한다. 교육 활동의 과정에서 학생들에게 당파주의 내지는 정파주의적 관점을 가지고 주입 내지는 교화를 하려는 방식은 당연히 경계해야 한다. 하지만, 교원들이 정책에 관하여 하나의 입장을 제시하고, 특정 문제 상황을 해결하기 위하여 정치를 활용하는 것은 다른 차원의 문제이다. 나아가, 교원들은 교육감을 뽑는 과정에서도 침묵을 지켜야 하는 상황이다. 그 과정에서 정치와 정책의 왜곡현상이 적지 않게 발생하고 있다.
교원의 정치적 중립성은 직무 연관성이라든지 직무 밖 내지는 근무시간 밖에서는 시민으로서 권리를 보장하는 방향으로 재해석되어야 한다. 이처럼 허용 가능한 범주와 영역에 대한 설정 없이, 무조건 금지하고 보는 방식은 바람직하지 않다, 선거 연령 하향으로 인해 학생들도 투표를 할 수 있고, 정당 활동도 가능하다. 하지만, 정치적 중립성의 굴레에 갇혀, 선거교육, 정치교육, 시민교육은 시도를 하지 않는 것이 교원 개인의 신상에 유리하며, 이는 민주시민교육 나아가 정치 발전 및 사회 발전에 도움이 되지 않는다. 과거의 관권선거와 금권선거가 작동하는 후진적인 정치 문화에서 벗어났다고 가정한다면, 정치적 중립성을 새롭게 규정하고 적용하는 것이 비용보다 훨씬 많은 이익을 가져다 줄 것이다. 정치적 중립성을 강조하는 시선에서 오랜 기간 벗어나지 못한 헌재의 판결문에 대해서, 많은 선행연구는 이론적, 논리적, 현실적인 이유를 들어서 비판하고 있다. 다행히, 강민정 의원은 교원의 정치적 참여가 현실적으로 가능한 법안도 발의하였다. 발의안에 그치지 않고, 법률로 통과되기 위해서는 교원 뿐만 아니라 일반 국민들을 설득할 수 있는 논리와 근거는 물론 사회적 합의도 필요하다. 교원의 정치적 중립이라는 프레임에 갇히지 말고, 프레임 밖 세상을 이제 논의하고 상상할 때가 되었다. 어찌보면 너무 늦은 논의인지 모르겠다.
면담 분석 결과, 연구참여자들은 현행 제도에 대해 제도적 차별이라든지 과도한 징계가 적용되고 있는 점이라든지 시민으로서 권리가 사실상 박탈된 점에 대해서 문제의식을 갖고 있었다. 이들은 교사의 정치참여권을 보장받지 못하는 상황에 의해 경험과 전문성이 없는 이들에 의해 교육제도와 정책이 다루어지고 있으며, 교원이 목소리가 사실상 반영되기 어려운 정치 구조에 대해서 문제제기를 하였다. 탁상공론의 제도와 정책이 현장에 부정적인 영향을 미치고 있었으며, 교육과정과 수업의 위축 현상도 나타나고 있다고 말한다. 물론 연구참여자들은 수업 중 정치편향 발언을 하는 일부 교사에 대해서는 바람직하다고 보지 않았다. 제재가 필요하며, 교육학적 기반을 바탕으로 수업 모형을 잘 적용하면 불필요한 논란을 자초하지는 않을 수 있다고 보았다. 하지만. 학생들에게 비판적 사고력이라든지 주체적 판단 능력을 길러준다면 큰 문제가 되지는 않으며, 동시에 현행 제도로도 충분히 정치 편향 교육은 막을 수 있다고 보았다. 연구참여자들은 정치와 정치적 중립성의 의미를 새롭게 해석해야 하며, 수업 중 정치적 중립성 의무를 지키면 충분하며, 근무 시간 외 내지는 직무 밖 영역에서는 보다 자유로워질 필요가 있다고 말하였다. 동시에, 교육의 정치적 중립성이 곧 교사의 정치적 중립성으로 좁게 해석되는 것을 경계하였다. 연구참여자들은 교원의 정당가입이라든지 휴직하고 선출식 출마 등이 가능해야 한다고 주장한다. 정당 및 정치인 후원이 가능해야 하며, 직무 밖 내지는 근무시간 외에는 일반 국민과 동일한 기본권을 누릴 수 있어야 한다고 주장하였다.
하지만, 현재의 정치적 지형이 만만치는 않기 때문에 우선은 교사들부터 정치적 중립성의 신화에서 벗어나기 위한 자각이 필요하며, 교원들도 스펙트럼이 다양하기 때문에 교원의 정치적 참여가 특정 정당에게 유불리를 판단하기 어렵다는 메시지가 필요하다고 보았다. 동시에 기존의 진보운동의 성찰이라든지 우려 시선을 고려한 대응 논리 개발을 제안하였다. 궁극적으로 교원의 참여가 한국사회의 정치 발전, 민주시민교육, 정책 발전에 충분히 기여할 수 있음을 홍보하고 설득해야 한다고 제안하였다.
교육부와 국회에서 교권보호 관련 대책을 내놓고, 발의한 법률을 통과시킬 것이다. 경찰청에 경찰이 없고, 소방청에 소방관이 없고, 국방부에 군인이 없다는 점을 우리는 상상하기 어려운 것처럼 교육을 다루는 교육부와 국회, 시도의회에 교원이 없다는 것은 뼈아픈 일이다. 이런 구조적 한계를 두고서는 교육권 보호라든지 현장 친화적인 정책이나 제도 설계를 요구하기 어렵다. 민주주의는 엘리트들만의 영역이 아닌 다원주의의 영역으로 본다면, 정치권 역시 다양한 자원으로 구성되어야 한다. 그러나 우리나라 국회의원을 보면 판사 및 검사, 변호사와 같은 법조인 구성 비율이 지나치게 높다. 그 문제의 근원은 정치적 중립성의 굴레에 갇혀있는 제도적 제약이다. 물론, 교원이 수업 중에 학생들에게 특정 사상과 관점을 정파주의 내지는 당파주의 관점에서 전수하는 것은 막아야 하고 스스로 경계해야 한다. 이 부분은 현행 제도로도 충분히 경계할 수 있다. 헌재의 판결문을 보면 30년째 교사와 공무원의 정치적 중립성의 논리를 반복하고 있으며, 정치권 역시 그 기득권을 쉽게 내어주지 않을 것이다. 또한, 교원들은 스스로를 “약자”로 규정하지만, 정치권에서도 더욱 그렇고, 일반 국민들은 교원을 “기득권”으로 인식하고 있다. 이러한 인식의 간극도 해결해야할 과제이다. 공공성과 전문성, 지역성, 시민성의 관점에서 정책과 정치를 다룰 수 있는 새로운 인재가 필요한데, 그러한 인력풀에 교원들이 현재보다 보다 많이 포함되는 것이 정치 발전에 기여할 수 있을 거라는 국민적 설득도 필요하다. 교원의 정치 참여 보장은 그 반경이 넓은데, 대학 교수에 준하는 수준으로 보장을 요구할 수 있을 것이다. 퇴직하지 않고 휴직 상태에서 선출직 출마가 가능한 방식이라든지 선거과정에서 SNS에서 정보 공유나 가벼운 의사표현을 할 수 있을 정도의 시민 권리 보장부터 요구해야 합니다. 낮은 수준에서 높은 수준으로 그 단계를 설정하고, 하나하나 얻어가야 한다. 강민정 의원이 교원의 정치기본권 보장을 위해서 대표 발의한 법안부터 학습하고, 스스로 필요성을 인식하고, 힘을 모아 나가는 작업이 우선 필요해보인다.
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